论保证人依保证之从属性享有的抗辩权范围 举轻明重方法的运用/尹腊梅

作者:法律资料网 时间:2024-06-25 13:40:02   浏览:8025   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
尹腊梅 华东政法大学 副教授



一、问题的提出——《担保法》第20条的适用范围
我国《担保法》第20条基于保证债务的从属性,规定“一般保证和连带责任保证的保证人享有债务人的抗辩权。债务人放弃对债务的抗辩的,保证人仍有权抗辩”。据此,当主债务上附有抗辩权时,保证人就可以向债权人主张抗辩权。然而该条未提及当债务人享有的不是抗辩权,而是事实抗辩或是形成权时,保证人能否向债权人行使这一权利,导致适用范围上的争议。对此作一认真探讨实为必要。
设甲向乙订货,丙作为甲的保证人承担连带保证责任。在丙履行保证债务之前,丙得知甲乙之间的买卖合同系乙胁迫所为,依法可予撤销,则:(1)乙向甲要求履行合同,而甲(向法院)诉请撤销合同,后来乙就向丙要求履行保证责任,丙是否可以拒绝履行?(2)若乙在甲行使撤销权之前请求丙履行保证债务,丙能否拒绝履行?(3)若丙得知甲对乙有到期债权可供抵销,在甲未行使抵销权之前,丙能否在相应范围内拒绝向乙履行保证债务?
在上例中,问题(1)涉及的是事实抗辩(甲向乙主张撤销其意思表示导致合同归于不存在,从而取得给付义务不存在的抗辩),问题(2)和(3)涉及的是形成权(甲拥有的撤销权和抵销权均为形成权)。而依传统民法之通说,抗辩权和形成权并不相同,前者指的是妨碍请求权行使的权利,后者则是指能够消灭请求权的权利;抗辩权和事实抗辩也是不同的概念,前者指的是权利被妨碍的抗辩,后者指的是权利不存在或者已经消灭的抗辩。如此看来,若严格依据语义解释,只规定了抗辩权的《担保法》第20条第1句对于上述情形似乎并无适用之余地,除非运用某种法律解释方法对其进行解释——“举轻明重”。
二、举轻明重——源自《唐律》的法律解释方法
《唐律》规定:“诸断罪而无正条,其应出罪者,则举重以明轻;其应入罪者,则举轻以明重。”所谓举重明轻,指的是如果律文中更重的情节都未入罪,那么情节轻的行为更不应入罪。所谓举轻明重,则指如果律文中规定的更轻的情节都已入罪,情节重的行为就更应入罪。[1]举重明轻和举轻明重的运用可以弥补法律规定的不足,对需要规范调整却法无明文的社会关系进行调整。不过在刑事领域,因其分寸难以掌握,在罪刑法定和保障人权等原则的要求下,现代刑法一般禁止不利于被告人的类推,而允许有利于被告人的类推。唐律中“出罪时举重明轻”的方法也就常在为被告人辩护时得以运用,相反,“入罪时举轻明重”的方法则极少被运用。[2]
举轻明重和举重明轻的方法,本质上是逻辑学在法律领域的运用,因而在私法上也不乏其踪影。在法律解释理论中,这种“理所当然”的解释,被冠之以当然解释或者当然论证(argumentum a fortiori),在论证中体现为“尚且……当然”或近似句式。[3]如果“某事实较之法律所定者,更有适用该法规之理由”,就可以根据法律所定的情节,当然地推定该更应适用之情节的性质。“如法律规定因过失不法侵害他人权利者,愿负担损害赔偿责任时,则行为人具有故意者,当然更应负损害赔偿责任。”[4]罗马法上“四足动物”作为一个经典的法律解释学案例,[5]放到中国的语境下,也是“举轻明重”之理。
关于举重明轻,德国民法实务上早有运用:例如在BGHZ6.290一案,德国联邦法院认为,合法征收尚且(sogar)应予补偿(德国基本法第14条第三项),在客观违法征收的情形当然(ers recht)更予以补偿。又如,在拍卖场举手给朋友打招呼的行为是否应理解为应买的意思表示,拉伦茨教授认为“非诚意之意思表示,如预期其诚意之欠缺,不致为人所误解者,其意思表示无效”之规定,可作为否定此项举手为有效意思表示的依据。既然尚欠缺意思表示的非诚意表示尚且无效,在不具表示意识之情形,当然更属无效。[6]
关于举轻明重,我国民事审判实务中有这样一则案例:在“上海日立电器有限公司诉常熟市阪本大金电器有限公司商标专用权侵权案”的终审判决书中,安徽省高级人民法院认为:“最高人民法院《关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定‘复制、摹仿、翻译他人注册的驰名商标或其主要部分在不相同或者不相类似商品上作为商标使用,误导公众,导致该驰名商标所有人的利益可能受到损害的’属于给他人的注册商标专用权造成其他损害的行为。根据举轻明重的法律逻辑,阪本大金公司复制、翻译、摹仿上海日立公司的‘海立’和‘HIGHLY’驰名商标在类似商品上作为商标使用,误导公众,致使上海日立公司的利益可能受到损害的,理应属于给他人的注册商标专用权造成其他损害的行为。”[7]
三、请求权效力受阻的层次化现象与举轻明重原则
(一)举轻明重的适用前提是适用对象与参照物之间存在要件与效力上的递进关系
由于当然解释包括举重明轻和举轻明重两种截然相反的解释方向,因此在适用时,应首先确定解释的方向,这方向就是法律规定的目的。“然仅就外部份量观察,不得即为当然解释,应就法规目的以决定之。”[8]如果法律规定“禁止牛马通行”的目的是为了防止运力过重损坏路面,那么基于保护路面不被重物损害的目的,比牛马更重的大象自然不能通行。相反,三轮车载着高如山堆的塑料泡沫意图通行,尽管其体积远大于牛马,但在对路面的影响上并不会比牛马严重,因此可以通行。因此在运用当然解释时,必须严格限定参照法条的目的;限定了参照法条的目的,也就可以保证“举轻明重”不至于造成对法条的曲解和滥用。
在此,不妨称法律所举之“轻”为参照物,法律意欲明之“重”为适用对象。关于何者为轻,何者为重,王泽鉴先生指出,所谓“重”者,指其法律要件较宽或法律效果较广,而所谓“轻”者,指其法律要件较严,法律效果较狭。[9]既然是举轻以明重,那么就要求适用对象在法律要件上较参照物更宽,在法律效果上较参照物更广。
《担保法》第20条第1句的目的在于维护保证人的权益,使其避免承担超过主债务人债务的负担,并以抗辩权这种自力救济的方式在相应范围内有拒绝履行的权利。基于这一目的,当债权人的请求权上附有抗辩权(参照物)时,保证人尚且可以据该抗辩权以拒绝履行,那么当债权人的请求权根本不存在,或者已经消灭,或者附有比抗辩权更强的消极权利(适用对象)时,保证人就更可以拒绝履行。当然,上述推理的逻辑前提在于主债务人的形成权或事实抗辩对于债权人请求权的效力比主债务人的抗辩权对债权人请求权的效力更强;换句话说,一项附有形成权或事实抗辩的请求权的“瑕疵”,要比一项附有抗辩权的请求权的“瑕疵”更严重。下面的分析将证明这一前提的存在。
(二)请求权效力受阻的层次化现象
对于请求权而言,抗辩、抗辩权和形成权都是能够减损其效力的概念。这些概念之间的关系,尽管在学说上可谓错综复杂——抗辩和抗辩权时常处于被混用的状态,抗辩权和形成权的关系也不能说有定论——但就本文而言,重要的是三者对于请求权效力轻重的递进关系。
1.抗辩权对于请求权的效力
首先是关于抗辩权对于请求权的效力。通说认为,抗辩权是请求权的反对权,其效力在于妨碍请求权的实现,这既是抗辩权的定义,也是对抗辩权效力的描述。[10]尽管学界还有部分观点认为抗辩权中的永久性抗辩权(譬如消灭时效抗辩权)具有消灭请求权的效力,但这一观点经不住逻辑推敲,已被当代主流所抛弃。[11]主流观点认为,抗辩权并不具有消灭请求权的效力,而仅仅具有永久或暂时妨碍请求权的作用。
关于抗辩权的效力,必须明确的一点是分清抗辩权主张之前与主张之后的效力,即区分“附抗辩权的债权”和“已被抗辩权阻碍的债权”。本来按照抗辩权的效力逻辑,抗辩权必须待抗辩权人主张方产生效力,在主张抗辩权之前,单纯附有一项抗辩权的请求权在效力上是没有任何减损的。举时效为例,按照法律规定,消灭时效的经过使债务人享有一项抗辩权,因此已过消灭时效的债权可以说是“附抗辩权的债权”,直到债务人主张时效抗辩时,该债务方才成为“已被抗辩权阻碍的债权”。如果借用法国法系仍常用的术语“自然债务”和英美法系倾向于使用的术语“可强制执行性”的话,那么上述推论则相应成为:已过时效的债务在债务人主张时效抗辩之前尚为法定债务,直到债务人主张时效抗辩之后方为自然债务;已经完成时效的债务在债务人主张时效抗辩之前尚为可强制执行的债务(完全债务),直到债务人主张时效抗辩之后方丧失可强制执行性(沦为不完全债务)。然而这个简单和明显的推论并没有被《德国民法典》的立法者所贯彻,这由后来的民法教科书就可看出。无论是德国法系其他国家、法国法系还是英美法系,抑或我国台湾、大陆的大量教科书,在讲到不完全债务、自然债务、可强制执行性时,均直接以“已完成消灭时效的债务”作为典型,从未将术语精确到“因超过时效期间而被主张时效抗辩的债务”。[12]对于这种将附抗辩权的债权直接归入自然债务或者不得强制执行之债权的观点,除了德国民法学者雅尔曾于1964年著文提出反对外,[13]意大利法官恺撒•米拉拜利、包括德国当代法学家莱茵哈德•齐默曼在内的欧洲合同法委员会也都提出了批评。他们正确地指出,超过消灭时效的债权界定为一项自然债务是不正确的。毕竟,只要债务人不提出时效抗辩权主张,债权人的债权仍然具有可强制执行性。[14]
2.抗辩对于请求权的效力
这里讲的抗辩指的是狭义上的抗辩,即事实抗辩,不包括抗辩权在内。在狭义上,抗辩专指两种情形,即请求权不存在的抗辩和请求权已消灭的抗辩。例如,被告在订约时无行为能力,且该被告之法定代理人不予追认该合同的效力,因此当原告诉请被告按约履行时,被告可以合同无效为由主张权利未发生的抗辩;又如,被告对某个有争议的债权业已清偿,在原告诉请偿还债务之时,被告可以债务业已清偿为由主张权利消灭的抗辩。
抗辩一旦被主张,作为其效力对象的请求权就即刻被“揭穿真面目”:根本不存在或者已经消灭。因此当一项请求权已经存在对方可据以抗辩的瑕疵时,这项请求权的正当性是有问题的,如果义务人没有注意到该抗辩事实而为给付,事后也可以请求依不当得利返还,因为请求权人的权利根本不存在!从这一点上看,抗辩对于请求权的效力无疑要比抗辩权要大得多。抗辩权对于请求权仅有妨碍其实现的作用,就像是木桩一样,能够阻挡飞来的箭,但并不使箭消失;抗辩则是金盾,请求权这支箭遇之则断。
3.形成权对于请求权的效力
第三个需要甄别的是形成权对请求权的效力。在以权利效力构建的权利谱系中,与抗辩权最为相似的莫过于形成权。1903年即《德国民法典》生效三年之际,泽克尔(Seck-el)发表了关于形成权(Gestaltungsrecht)的学说。他认为,形成权是一个新的权利类型,是一项独立的主观私法权利。[15]泽克尔的这一发现被学界认为是解决了既有权利范畴所不能包含的权利形态之归属问题,扩张了权利的范畴,进一步完善了权利的谱系,是一项“法学上的发现”。[16]形成权概念被提出后,迅速被当时的法学界所接受。发展至今,学说上一致认为,它是指依单方意思表示而使法律关系得以产生、变更或消灭的权利。[17]
既然形成权的效力能够确立、变更或者消灭法律关系,自然就能够消灭构成法律关系之要素的请求权。所以,尽管它和抗辩权有些相类似,但是二者之间仍然有区别,一项形成权的行使具有消灭权利的效力,而一项抗辩权的行使仅仅产生阻碍请求权的效力。[18]总而言之,形成权对请求权的威慑力也大于抗辩权对请求权的威慑力。
那么形成权与抗辩相比如何呢?显然,形成权虽然具有能够消灭请求权的效力,但其前提在于形成权人主张形成权。和抗辩权一样,在研究形成权对请求权的效力时,必须区分“附有形成权的请求权”和“已被主张了形成权的请求权”两组概念。形成权既为权利,就有被放弃的可能,当事人可能主张也可能不主张,如抵销权、撤销权,在当事人主张之前,形成权对请求权的效力是“隐而不发”,尽管有减损请求权效力的担忧,但只要义务人一日不主张形成权,权利人的请求权效力就一日不减损。[19]如果义务人不主张其享有的形成权而为给付的话,事后不得依不当得利要求返还。从这一点上看,形成权对于请求权的威慑力自然也比不过抗辩。
由上观之,抗辩权、形成权和抗辩这三个对抗武器对于请求权的效力存在递进关系。抗辩权对请求权的影响最弱,形成权次之,抗辩最强。换句话说,当一个请求权上附有抗辩权、或形成权、或抗辩时,其瑕疵程度是由轻到重而变化的。
四、举轻明重原则对《担保法》第20条的具体应用
《担保法》第20条规定:“一般保证和连带责任保证的保证人享有债务人的抗辩权。债务人放弃对债务的抗辩的,保证人仍有权抗辩。”
由于保证债务的从属性,如果主债务人对债权人主张抗辩权,其效力自应及于保证人,否则,势必使保证债务的强度超出主债务,违背保证之从属性。故自罗马法以来,各国立法例均有明确规定。[20]同时,保证人不因主债务人放弃(无论明示或默示)抗辩权而丧失抗辩权,对此德国、我国台湾地区和我国担保法也都有明确规定。[21]我国司法实务亦贯彻这一规定。如果主债务人缺席诉讼而且也没有证据表明主债务人于诉讼前曾主张过抗辩权,那么就表示主债务人放弃对债权人的抗辩权。但是这种放弃并不影响保证人依法享有主债务人的抗辩权。例如在“香港新建业有限公司等诉上海新建业有限公司等欠款担保纠纷案”中,最高法院经审理认为伟成公司(主债务人)虽然提起了上诉,但由于其无故不到庭参加诉讼,按其撤回上诉处理。根据《中华人民共和国担保法》第20条第1款即“一般保证和连带责任保证的保证人享有债务人的抗辩权。债务人放弃对债务的抗辩权的,保证人仍有权抗辩”的规定,上海新建业公司(保证人)对于伟成公司是否有欠款、欠款多少依然享有抗辩权。[22]由此,我们可以得出一个结论:只要债权人的请求权附有抗辩权(而不必是主债务人已经向债权人主张了抗辩权),保证人就有抗辩权,从而有权拒绝给付。
回到文首的案例。于问题(1),关于保证人是否可就一项已经被主债务人撤销了的债务拒绝给付。甲既已向乙提出了撤销合同的主张,其债务就因此而消灭,乙对甲的请求权就成为了一项附有抗辩的请求权。基于保证债务的从属性,尽管《担保法》第20条只对“因主债务人的抗辩权而享有的抗辩权”作了规定,而不涉及因主债务人的抗辩而享有的其他抗辩,但依据举轻明重的原理,毫无疑问可以得出“因主债务人的抗辩权尚且享有抗辩权,因主债务人的抗辩就更享有抗辩权”的结论。何况,债权人之所以能够向保证人提出请求,依据的是保证债权,确切地说,是保证债权中的请求权。而保证债权以主债权的范围为准,[23]如果主债权本身并不存在或者已经消灭,保证债权自然也就不存在或者已经消灭。在这种情况下,法律不需要规定“主债务人所有之抗辩,保证人得主张之”,一样能得出保证人享有主债务人之抗辩的结论。保证人能够据以拒绝给付的抗辩事由,包括主债务上存在权利不发生的抗辩,诸如主债务因违法、无行为能力等;也包括权利消灭的抗辩,即主债务虽曾有效发生,但因清偿、抵销、解除或其他原因已消灭时,保证人亦有权据以主张抗辩权。值得说明的是,瑞士、法国和我国台湾地区民法上对保证人行使从属性抗辩权还增加了善意的要求,即在保证人明知主债务因错误或行为能力欠缺而有瑕疵仍为保证的情况下,否定保证人的从属性抗辩权,保证人仍应独立承担责任。[24]我国《担保法》没有这样的规定。
于问题(2),关于保证人是否可就主债务人享有的形成权而拒绝给付。同样,依据举轻明重的原理,我们可以得出“因主债务人的抗辩权尚且享有抗辩权,因主债务人的形成权就更享有抗辩权”的结论。主债务人甲尽管尚未向债权人乙主张撤销权,但是乙的这项请求权已经是附有撤销权的请求权,其瑕疵比一项附有抗辩权的请求权要严重,作为从属债务人的保证人丙当然有权拒绝履行保证债务。不过,因撤销权有除斥期间的限制,所以保证人的这项抗辩权仅仅只是暂时性抗辩权,当甲的撤销权除斥期间经过,丙的抗辩权也就随即消灭。实际上,德国民法以及我国台湾地区民法对此是有明文规定的。《德国民法典》第770条第1款规定:“只要主债务人享有撤销作为其债务的基础的法律行为的权利,保证人即可以拒绝向债权人清偿。”我国台湾地区民法第742条规定:“主债务人就其债之发生原因之法律行为有撤销权者,保证人对于债权人,得拒绝清偿。”通过举轻明重原理的运用,我们看到,即便没有像台湾地区民法第742条这样的规定,《担保法》第20条同样也能解决问题。
最后分析一下问题(3),关于主债务人有对债权人到期债权可供抵销时,保证人是否能够拒绝给付。德国和我国台湾地区民法学界都曾对“当主债务人对债权人有债权可供抵销时,保证人可否据以向债权人主张抵销”这一问题进行过激烈讨论。针对保证人得否主张主债务人的抵销权,有“肯定说”、“否定说”和“抗辩权说”三种观点。“肯定说”认为,既然主债务人有到期债权可抵销,保证人就有先诉抗辩权,为免诉讼上的循环,应当认可保证人的抵销权;同时,从“抗辩”的广义解释,也能推导出任何主债务人的抗辩均可由保证人行使之,包括抵销在内。[25]日本和我国台湾地区民法采之。[26]“否定说”认为,赋予保证人有权直接行使主债务人的抵销权,无异于对主债务人行使权利之自由的侵害。[27]“抗辩权说”作为前两种意见的折衷,认为在不能确定主债务人是否行使抵销权时,赋予保证人暂时性拒绝给付的权利(即抗辩权),既可避免保证人无终局给付义务而仍须先为给付的不利后果,也可以避免“越俎代庖”,对主债务人的权利自由构成侵害。[28]德国民法典采之。[29]
笔者认为,“抗辩权说”较为合理。尽管拉伦茨教授等学者所持的“否定说”有一定道理:主债务人有形成权的,若要类推适用德国民法第770条第1款的规定,必须具备与撤销权相同的特性,亦即,第一,其行使受短期除斥期间限制;第二,其发生源自于债务本身的瑕疵事由;而抵销权不满足这两个条件,并不具有类推适用的基础,故主债务人有抵销权的情形,保证人不能享有抗辩权。[30]但是,这一反对理由并不适用于我国《担保法》第20条。首先,我国《担保法》并没有像德国民法那样在“保证人享有主债务人的抗辩权”之一般规则之外,还特别设置一条“主债务有可撤销的事由时,保证人亦享有抗辩权”,这就意味着抵销权并不需要比照撤销权来决定其是否获得适用资格,只需要比照抗辩权即可。抗辩权也同样没有短期除斥期间的限制,而撤销权、抵销权对于请求权效力的影响,都比抗辩权重,主债务人的抗辩权尚且可以作为保证人抗辩权的依据,主债务人的形成权当然也可以,这完全符合举轻明重的原理;其次,以“抵销权之发生并非源自债务本身的瑕疵事由”从而否定保证人在主债务可抵销情形下的抗辩权的说法,并不能自圆其说。理由在于,即便是作为参照物的抗辩权,其发生也不一定是源自于债务本身的瑕疵。以同时履行抗辩权为例,为了维持同时履行抗辩权的权利属性,德国的主流学说反对“统一的交换请求权说为同时履行抗辩权的理论基础”,而强调“双务合同的牵连性并非绝对,而是相对的”。这种相对性表现在双务合同当事人各自的请求权相互独立,一方的请求权并不以另一方的请求权为发生前提。否则,若采“统一的交换请求说”,即强调绝对的牵连性,以一方的请求权得以履行作为另一方请求权被实现的前提的话,“同时履行抗辩权”就不再是抗辩权,而被曲解为一项事实抗辩了。[31]既然债权人的同时履行抗辩权并不妨碍对方请求权的发生,也就不能说对方请求权自身有什么瑕疵。实际上,同时履行抗辩权不过是化解债务人履约风险的立法技术的产物。既然抗辩权的发生也并非一定源自于债务本身的瑕疵,那么质疑《德国民法典》第770条和我国《担保法》第20条对抵销权的适用,就形同于质疑这些规范本身,但显然,“否定说”论者是支持上述规范的。
综上,尽管是否行使形成权以结束债权系债务人意思自由,保证人无权擅自行使债务人享有的形成权,但是按照举轻明重的原理,保证人却可以在债务人就是否行使其形成权之前暂时拒绝履行保证债务,即享有抗辩权。
结语
法律不可能对所有社会现象都作出具体规定,故在立法时必然要对具体行为模式进行抽象,在适用法律时再对抽象的条文规定按照一定的规则进行解释。举重明轻和举轻明重既是立法技术,也是法律解释方法。运用这一技术和方法,使既有的法律规定满足社会生活的需要,也可以达到弥补所谓“法律漏洞”的效果。赋予保证人以主债务人的抗辩权,无非是基于保证债务的从属性,避免保证人承担超过主债务负担的债务。在主债务人享有抗辩权的情况下,保证人尚且能向债权人主张抗辩权,那么在主债务人享有形成权、事实抗辩等比抗辩权更具“威慑力”的事由时,保证人当然有权向债权人主张抗辩权。在这个问题上,《德国民法典》第770条以及我国台湾地区民法第744条、第742-1条的规定百密一疏,我国《担保法》第20条的规定却因粗放型的立法技术意外地更具优越性,从而更适应复杂社会关系的需要。



注释:
[1]见《名律例•断罪无正条》(总第50条)。其中关于举重明轻,唐律疏文举例曰:“依贼盗律,夜无故入人家,主人登时杀者,勿论。假有折伤,灼然不坐。”关于举轻明重,疏文也有举例:“按贼盗律,谋杀期亲尊长,皆斩。无已杀、已伤之文,如有杀、伤者,举始谋是轻,尚得死罪;杀及谋而已伤是重,明从皆斩之坐。”刘俊文:《唐律疏议笺解》,中华书局1996年版,第486页;钱大群:《唐律研究》,法律出版社2000年版,第219页。
[2]“在唐时,就有人呼吁改革”,但“终唐一世,此原则一直在用”。李广成:“《唐律疏议》的法律解释方法论析”,载《求索》2006年第4期,第117页。
[3][德]罗伯特•阿列克西:《法律论证理论》,舒国滢译,中国法制出版社2002年版,第343-344页。
[4]王泽鉴:《民法学说与判例研究》(八),中国政法大学出版社2005年版,第8页。
[5]罗马法规定动物饲养人要为四足动物造成的损失承担严格责任,那么从非洲引进的两脚的鸵鸟造成的损害,是否同样适用?罗马法学家给予的答案是肯定的。参见[德]卡尔•恩吉施:《法律思维导论》,郑永流译,法律出版社2004年版,第181页。
下载地址: 点击此处下载

长春市河道管理办法

吉林省长春市人民政府


  长春市人民政府令

  第36号



  《长春市河道管理办法》业经2012年7月4日市政府第52次常务会议通过,现予发布,自2012年8月15日起施行。



  市长:姜治莹

  二○一二年七月四日



长春市河道管理办法



  第一条 为加强河道管理,保障行洪安全,发挥江河湖泊的综合效益,促进经济发展,根据法律法规的有关规定,结合本市实际,制定本办法。

  第二条 本办法适用于本市行政区域内的河道(包括湖泊、沟渠、行洪区、蓄洪区等)管理。

  河道内的航道,同时适用有关航道管理的法律、法规。

  第三条 市水主管部门是本市河道的主管部门,负责本市河道的管理工作。

  各县(市)、区人民政府水主管部门是本行政区域内河道的主管部门,负责本行政区域内河道的管理工作。

  各有关部门应当按照职责分工,依法做好河道管理的相关工作。

  第四条 河道管理实行按水系统一管理与分级管理相结合的原则。

  松花江、伊通河、饮马河、新凯河、拉林河、卡岔河在国家、省河道主管部门统一规划下,由市、县(市)河道主管部门按照行政区划分段管理。其他河道在市河道主管部门统一规划下,由县(市)、区河道主管部门按照行政区划分段管理。

  第五条 任何单位和个人都有保护河道堤防安全和依法参加防汛抢险的义务,并有权对破坏河道及其配套工程、危害河道水生态环境的行为进行劝阻和举报。

  第六条 市、县(市)河道主管部门应当会同有关部门按照河道管理权限编制河道整治规划,报本级人民政府批准,并按照有关规定报上级河道主管部门备案后组织实施。

  河道整治规划应当符合流域综合规划和国家规定的防洪、排涝、环境保护、通航标准以及有关技术规定,符合自然生态要求,并与人文景观相协调。

  第七条 河道整治应当按照河道整治规划制定整治方案,并依据河道监测资料对整治方案进行科学论证。

  第八条 进行河道整治涉及航道的,应当兼顾航运的需要,并事先征求交通部门对有关整治规划和整治方案的意见。

  交通部门进行航道整治,应当符合防洪安全要求,并事先征求河道主管部门对有关规划和设计的意见。

  第九条 河道整治、堤防加固取土需要占用的土地,由所在地县(市)、区人民政府解决,并按照有关法律、法规的规定办理审批手续。

  汛情紧急时可以先占用土地后补办审批手续。

  第十条 河道整治所增加的可利用土地,属于国家所有,应当纳入城市规划和土地利用规划,并根据需要优先安排河道管理和防汛物资仓储用地。

  河道整治所增加的土地出让或者出租取得的收益,应当用于河道整治和防洪设施建设。

  第十一条 界河(省境界河除外)和跨县(市)、区的河道,未经有关各方达成协议或者未经上级河道主管部门批准,禁止单方面在河道内修建排水、引水、蓄水等工程以及进行河道整治工程。

  已给对岸或者上、下游造成危害的排水、阻水、引水、蓄水工程及河道整治工程,由原建设单位负责采取补救措施,不能采取补救措施的,应当限期拆除。

  第十二条 河道管理的范围,由市、县(市)、区人民政府按照下列规定确定:

  (一)有堤防的河道,为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区,两岸堤防、防洪通道及护堤地;

  (二)无堤防的河道,根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定;也可以按照河道规划两岸堤防走线之间的行洪区确定。

  河道管理范围内的土地确权,由国土资源主管部门按照国家有关规定办理。

  第十三条 在河道管理范围内,建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施,建设单位应当按照河道管理权限,将工程建设方案报送河道主管部门审查同意后,方可按照基本建设程序履行审批手续。

  经批准的建设项目,建设单位应当将施工安排告知河道主管部门。组织施工时,应当按照河道主管部门审查同意的位置和界限进行。

  工程设施竣工验收时,应当有河道主管部门参加。

  第十四条 在河道管理范围内,建设非防洪建设项目,应当就洪水对建设项目可能产生的影响、建设项目对防洪可能产生的影响作出评价,编制洪水影响评价报告,提出防御措施。建设项目可行性研究报告按照规定的基本建设程序报请批准时,应当附具河道主管部门审查批准的洪水影响评价报告。

  第十五条 在河道管理范围内,水域和土地的利用应当符合行洪、输水、蓄水和航运的要求;滩地的利用,应当由河道主管部门会同国土资源等主管部门制定规划,报本级人民政府批准后实施。

  第十六条 在河道管理范围内,禁止下列行为:

  (一)建设妨碍行洪的建(构)筑物;

  (二)弃置带有杂物、融雪剂的冰雪以及矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等废弃物;

  (三)种植高杆作物、树木(护堤林、护岸林除外);

  (四)从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

  第十七条 在河道管理范围内(不包括堤防和护堤地)进行下列活动,应当报经河道主管部门批准;涉及其他部门的,由河道主管部门会同有关部门批准:

  (一)采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥;

  (二)爆破、钻探、挖筑鱼塘;

  (三)设置游乐设施;

  (四)开采地下资源及进行考古发掘;

  (五)在河道滩地存放物料、修建临时建(构)筑物及其他占滩行为。

  第十八条 在河道管理范围内,从事采砂、取土、淘金等生产活动的单位和个人,须取得采砂(取土、淘金)许可证后,方可进行施工作业。

  但在下列河道管理范围内不得从事采砂、取土、淘金等活动:

  (一)堤防迎水侧50米以内;

  (二)河床凹岸、堤防险工地段及河道整治工程周边100米以内;

  (三)铁路桥及国家级公路桥、引道及防护工程上下游各500米以内;一般公路桥、引道及防护工程上下游各200米以内;

  (四)航道整治工程上游300米,下游200米以内;

  (五)拦河闸坝、泵站引水口上下游各300米以内;

  (六)水文测验断面和设施上下游各1000米以内;

  (七)跨河道电缆、高压线的塔(杆)及穿河道管线上下游各200米以内。

  第十九条 从事采砂(取土、淘金)活动的单位或者个人应当遵守下列规定:

  (一)按照批准的地点、范围、深度、开采量、开采期限、作业方式实施开采,随采随运;

  (二)在作业区域设置警示标志;

  (三)按照河道整治规划要求对开采后的河床及时平复,保持平顺,无坑无坨;

  (四)将采砂(取土、淘金)许可证正本留存在施工作业地点备查;

  (五)采砂(取土、淘金)许可证不得出租、出售和转让;

  (六)法律、法规规定应当遵守的其他行为。

  经批准采砂(取土、淘金)的单位或者个人,应当按照规定交纳管理费。

  第二十条 堤防的护堤地,由市、县(市)、区人民政府按照下列标准划定:

  (一)松花江、伊通河,饮马河、新凯河、拉林河、卡岔河堤防迎水侧30米至50米,背水侧5米至15米;

  (二)其他河道堤防迎水侧15米至30米,背水侧5米至10米。

  第二十一条 河道堤坡可以种植草皮或者灌木,不得种植乔木及农作物。

  堤上已有的乔木,限期由树木所有者连根清除,并回填夯实;限期不清除的乔木,由河道主管部门负责清除,所需费用由树木所有者承担。

  限期清除决定由河道主管部门下达。

  第二十二条 护堤护岸工程林木,由河道主管部门组织营造和管理。

  市、县(市)城区河段堤防的绿化,由其管理机构依照河道整治规划组织营造和管理。

  第二十三条 河道主管部门应当根据堤防的重要程度、堤基土质等条件,会同规划主管部门划定堤防安全保护区,报本级人民政府批准后埋桩定界。

  在堤防安全保护区范围内禁止进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全的活动。

  第二十四条 禁止损毁堤防、护岸、闸坝等水工程建筑物和防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施以及通信照明等设施。

  第二十五条 任何单位和个人,凡对堤防、护岸和其他水工程设施造成损坏或者造成河道淤积的,由河道主管部门责令其在规定的期限内予以修复、清淤。逾期不修复、清淤的,由河道主管部门负责修复、清淤,所需费用由责任者承担。

  第二十六条 对河道管理范围内的阻水障碍物,由河道主管部门提出清障计划和实施方案,由防汛指挥机构按照谁设障谁清除的原则,责令设障单位或者个人在规定期限内清除。逾期不清除的,由防汛指挥机构组织强行清除,所需费用由设障者负担。

  第二十七条 为紧急抗旱需要在河道内临时筑坝的,应当经河道主管部门批准;主汛期前,筑坝单位应当及时拆除。未拆除的,由河道主管部门委托相关单位拆除,所需费用由筑坝单位承担。

  第二十八条 河道主管部门收取的费用,纳入同级财政统一管理,专项用于河道工程的维护、管理和设施的更新改造,结余资金可连年结转使用,任何部门和单位不得截留或者挪作他用。

  第二十九条 违反本办法规定,未经河道主管部门对其工程建设方案审查同意,或者未按照河道主管部门审查批准的位置、界限,在河道管理范围内从事工程设施建设活动的,由河道主管部门责令停止违法行为,补办审查手续;工程设施建设严重影响防洪的,责令限期拆除,逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由建设单位承担;影响行洪但尚可采取补救措施的,责令限期采取补救措施,可以处1万元以上10万元以下的罚款。

  第三十条 违反本办法规定,在河道管理范围内建设非防洪建设项目,未编制洪水影响评价报告的,由河道主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处5万元以下的罚款。

  第三十一条 违反本办法规定,在河道管理范围内有下列行为之一的,责令停止违法行为,排除阻碍或者采取其他补救措施,可以处5万元以下的罚款:

  (一)建设妨碍行洪的建(构)筑物;

  (二)弃置带有杂物、融雪剂的冰雪以及矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等废弃物;

  (三)种植高杆作物、树木(护堤林、护岸林除外);

  (四)从事影响河势稳定、危害河道堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

  第三十二条 违反本办法规定,未经批准在河道管理范围内采砂、取土、淘金的,由河道主管部门责令其纠正违法行为,没收非法收入,造成损失的责令赔偿损失;对采砂、取土的并按每立方米5元至10元处以罚款;淘金的并按每采剥一立方米0.2元至0.5元处以罚款。

  第三十三条 违反本办法规定,未按照河道主管机关批准的范围和作业方式采砂、取土、淘金的,由河道主管部门责令其纠正违法行为,没收其非法收入,造成损失的责令赔偿损失;对采砂、取土的并按每立方米3元至5元处以罚款;淘金的并按每采剥一立方米0.1元至0.2元处以罚款;对拒不改正的加倍予以罚款,并依法吊销采砂(取土、淘金)许可证。

  第三十四条 违反本办法规定,滥伐、盗伐护堤护岸工程林木的,由河道主管部门没收非法所得,并按所砍伐林木价格的5倍至10倍处以罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第三十五条 违反本办法规定,损毁堤防、护岸、闸坝等水工程建筑物和防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施以及通信照明等设施的,由河道主管部门责令停止违法行为,采取补救措施,处1万元以上5万元以下的罚款;违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的,由公安机关依法给予治安管理处罚;给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。

  第三十六条 河道主管部门的工作人员在河道管理过程中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第三十七条 本办法自2012年8月15日起施行。

  


中央组织部、劳动人事部关于女干部离休退休年龄问题的通知

中央组织部 劳动人事部


中央组织部、劳动人事部关于女干部离休退休年龄问题的通知
中央组织部、劳动人事部



经党中央、国务院批准,现将女干部离休、退休的年龄问题通知如下,请遵照执行。
关于女干部离休、退休的年龄,仍应按照第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》(国发〔1978〕104号)中的规定执行。其中:
一、担任司局长一级以上职务的,继续按照《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》(中发〔1982〕13号)执行。
二、高级专家和骨干教师、医生、科技人员,继续按照《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》(国发〔1983〕141号)和《国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》(国发〔1983〕142号)办理。
三、在党政机关、群众团体、事业单位工作,年满五十五周岁的处(县)级女干部,原则上按照国发〔1978〕104号文件规定执行。个别确因工作需要,一时尚无适当接替人选,且身体能坚持正常工作的,根据本人自愿,经所在单位审查同意,报任免机关批准,其离休、退休年
龄可适当推迟。



1987年5月29日