南京报亭事件：又是城管挨骂

刘建昆


　　近日，南京市拆除接头报亭引法热议。根据有关报道，南京市市委宣传部、市文明办、市新闻出版局等9部门联合出台《南京市书报刊亭暂行管理办法》（未见原文）；其审批程序是：报刊亭办理依据《出版物经营许可》，经营者向街道提出申请，街道城管科按规定对报刊亭定点并签署审批意见；区市容局对经营地点进行审核批准并签署意见。

　　由此可见，报亭属于多重管理的说法是可以成立的。除了文化主管部门对报亭进行行业主管审批许可外，由于报亭涉及“占道”，即占用城市公共道路，城市道路公物行政主管部门同时进行了公物特别使用许可。

　　公物的特别使用许可是各国公物法或者公产法上通行的一种制度，它是公物行政机关基于所拥有的公物管理权所衍生出来的。我国民国学者白鹏飞认为“于长期间继续的占用道路之行为，则除受警察官署之许可外，尚须向管理道路之官署，请求许可，方可行之也”。这种制度一般应该采取行政许可的形式，使用人所获得的许可，虽然类似于民法上的地役权，但本质上是一种公法上的权利而不是一种民事物权——有时也不直接采取行政许可的形式，而采取诸如行政协作、合同等形式。

　　南京报亭事件凸显出我国公物立法所存在的缺陷，同时也说明，我国法律理论对于公物特别使用许可尚缺乏深入的研究。公物作为供公众使用的行政财产，以公众一般使用为原则，而以特别使用为例外。传统公物行政法理论上认为不但“特别使用权之特许与否，以属于官署之自由裁量为原则”，而且在公物特别使用许可的取消上，“必以不妨害此主要目的为限度。若其特许，而逾越乎此范围，官署当然有取消之权限也。”在南京报亭事件中，南京城市管理局拆除报亭，属于公物特别使用许可的取消，这是一种公物管理权行政行为，而不是公物警察权上的管理行为。但是，公物行政机关进行或者取消特许的裁量，应当以什么为标准，在实体和程序上受到何种限制，仍然属于公物法学乃至行政法的任务。

　　另一个问题是，现代城市道路功能日趋多元化，在很多地方，自动售卖机、无人值守电话亭等设施都可以在道路上找到安身之地，而书刊报亭作为一种文化设施，固有其重要性。由于历史原因，很多城市道路公物在规划设计、建造之时，对这种文化设施的存在缺乏合理的考量，公物行政机关对此也缺乏相应的重视，草率决策，直接造成了管理行为不为公众所理解，引发指责。挨骂之后，倒是希望南京的城市管理部门也能有所反省。


二○一○年十月二十九日
最高人民法院民事审判庭


最高人民法院民事审判庭关于刘伯达诉徐州西站人身损害赔偿一案如何适用法律问题的电话答复

1990年6月11日，最高人民法院民事审判庭

江苏省高级人民法院民庭：
你院于4月22日就刘伯达诉徐州西站人身损害赔偿一案如何适用法律问题向我院请示。
经研究认为，刘伯达为委外队装卸工，在工作中被徐州西站职工唐继春违章作业砸伤致残，根据民法通则第一百零六条二款：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应承担民事责任”的规定，徐州西站作为唐继春的所在单位，对其职工在履行职务中致人损害的，应承担赔偿责任。
刘伯达与委外队签订的“作业中发生的人身伤亡事故自行承担事故责任”之合同是无效的，但是，委外队不是侵权主体，致刘人身损害与委外队没有侵权的因果关系，因此，本案不适用我院（88）民他字第1号《关于雇工合同“工伤概不负责”是否有效的批复》精神。
据此，同意你院审判委员会的意见，原审法院对本案侵权责任及赔偿范围的认定基本正确，对徐州西站的申诉应予驳回。