国家体改委


国家体改委关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见

（体改生［１９９７］１２１号 １９９７年７月１８日）

党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确
指出，国有企业的改革方向是建立现代企业制度，同时提出了“按照政府的社会经
济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合
理形式和途径”的任务。八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”
计划和２０１０年远景目标纲要》进一步明确，“按照国家统一所有、政府分级监
管、企业自主经营的原则，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系”，“
按照政企职责分开、出资者所有权与企业法人财产权分开的原则，建立与社会主义
市场经济相适应的国有资产出资人制度、法人财产制度”。根据上述要求，国家体
改委在总结各地实践经验的基础上，提出了进行城市国有资本营运体制改革的思路，
并决定选择少数城市进行国有资本营运体制改革试点。为保证试点的顺利进行，
提出如下指导意见。
一、试点的目的、任务和指导原则
１、试点的目的是，立足于搞好整个国有经济、充分发挥市场机制的作用，优
化国有资本结构，实施国有企业战略性改组，提高国有经济整体运行效率与效益，
推动国有企业建立现代企业制度的改革，巩固和壮大国有经济，更好地发挥国有经
济的主导作用。
２、试点的任务是，建立国有资本出资人制度，明确国有资本的投资主体，落
实国有资本营运责任，保障国家的所有者权益，实现国有资产保值增值；建立企业
法人财产制度，落实企业作为法人实体和市场主体的权利和责任，实现自主经营、
自负盈亏、自我发展、自我约束；建立具有中国特色的、适应社会主义市场经济要
求的国有资本营运体系，形成高效的、充满活力的国有资本投入产出良性循环的新
机制。
３、试点要坚持以下指导原则：
－－适应社会主义市场经济发展的要求，充分发挥市场配置资源的基础性作用，
实现国有资本的优化配置和规模经营。
－－坚持政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，国有资产的行
政管理职能与国有资本的营运职能公开，加强国有资产行政管理，放活国有资本营
运。
－－坚持政企职能分开，政府行使出资人职能，但不直接经营企业资产；企业
依法独立经营，不承担政府的行政管理职能。
－－国有资本国家统一所有，由国务院行使所有权，县及县以上各级地方政府
分级行使出资人职能，落实国有资本出资人责任。
－－以建立现代企业制度为基础，以转变政府职能为重点，综合配套，整体推
进。
－－以城市为单位，结合本地经济发展战略和规划，促进国有经济布局和结构
的调整。
二、建立适应社会主义市场经济体制的国有资本营运体系
４、国有资本是资本性质的经营性国有资产，是国家投资的企业中属于国家所
有的净资产，即国家所有的所有者权益。
５、国有资本营运是指国有资本出资人和由其投资设立的国有资本营运机构配
置、运用国有资本，维护国有资本权益，实现国有资本保值增值的行为。国有资本
营运体系（以下简称营运体系）由国有资本出资人和国有资本营运机构（以下简称
营运机构）共同组成。出资人和营运机构之间以资本为联结纽带，是出资人与被投
资企业的关系，不是国有资产授权经营管理的关系。
６、在营运体系中，政府是营运机构的出资人，依法履行出资人的权利和义务；
营运机构是企业法人，享有法人财产权，和出资人共同承担国有资本保值增值的
责任，不承担政府的行政职能。营运机构接受国有资产行政主管部门和其他有关部
门的依法管理和监督。
三、确立政府的出资人地位，建立政府行使出资人职能的组织形式
７．按照目前的财政隶属关系或投资关系，县以上各级地方政府是该级政府所
属或所投资企业国有资本的出资人。各级政府分级独立营运国有资本，上下级政府
的营运机构之间是平等竞争的关系，不是隶属关系。
８、县以上各级地方政府建立行使出资人职能的组织形式－－国有资本营运决
策会议（以下简称营运决策会议），履行本级政府的国有资本出资人职能，决定有
关国有资本营运的重大事项。本级政府的国有资本营运通过若干营运机构具体施行。

９、营运决策会议由政府主要负责人、分管经济工作的负责人、有关党政部门
负责人、国有资产行政主管部门负责人以及政府聘请的专家组成，会议成员均为兼
职。营运决策会议的人选由政府确定，工作职责、议事规则、责任制度由政府制定。
政府主要负责人担任会议主席，负责召集和主持会议。会议坚持科学民主决策原
则，充分发挥专家的作用，还可设立为决策服务的咨询机构。会议成员必须对会议
的决定事项表明态度并承担相应的责任。营运决策会议是行使出资人职能的特定的
组织形式，不是政府行政机关的组成部分，不纳入政府序列。
１０、营运决策会议的职责主要是：
－－制订本地国有资本营运战略、营运方针、结构调整方向和投资发展规划；
－－决定营运机构的发展规划、经营方针和投资规划；
－－审议批准营运机构的经营目标，考核其国有资本营运情况，根据营运业绩
进行奖惩；
－－委派和更换营运机构的董事、监事、财务总监，决定有关董事、监事、财
务总监的报酬事项；
－－审议批准营运机构董事会、监事会的报告，年度财务预算、决算方案，利
润分配方案和弥补亏损方案；
－－对营运机构增加或者减少注册资本、发行债券作出决议；
－－决定营运机构的设立、分立、合并、变更公司形式，解散和清算；
－－制订或批准营运机构的章程；
－－其他需要作出决定的事项。
１１、营运决策会议下设秘书处作为服务机构。秘书处的主要职责是，承担营
运决策会议的会务工作；向营运决策会议提出决策建议意见；跟踪营运决策会议决
议执行情况；掌握营运机构的经营情况；收集整理有关信息；完成营运决策会议交
办的事务性工作。秘书处不能代替营运决策会议行使出资人职能。
四、组建营运机构并明确其职责
１２、营运机构由政府直接出资，一般应为国有独资公司，依照《公司法》规
范，其具体形式可以是控股公司、集团公司、资产经营公司、投资公司等。
１３、组建营运机构的途径：一是把符合条件的集团公司、投资公司改为由政
府直接作为出资人的营运机构；二是对专业经济部门进行职能分解，将行使出资人
职能的部分改组为营运机构；三是根据需要设立新的营运机构。
１４、营运机构的主要职责是：
－－贯彻国家的有关法律法规，执行营运决策会议的决议；
－－制订公司长远发展规划，年度财务预算、决算方案，利润分配和弥补亏损
方案，重大项目投资计划等，报营运决策会议审批；
－－决定公司年度经营计划和一般项目投资方案；
－－制订公司增减资本、合并、分立、变更公司形式、解散方案；
－－决定公司内部管理机构的设置；
－－制定公司的基本管理制度；
－－切实履行公司作为直接投资企业出资人的职责，维护出资人的权益。
五、按市场经济的要求进行国有资本的营运
１５、明确政府与营运机构之间、营运机构与所投资企业之间的出资关系，确
立政府对营运机构、营运机构对所投资企业的出资人地位，解脱企业与主管部门的
行政隶属关系；明确营运决策会议以及营运机构与政府及其职能部门的关系。
１６、国有资本营运要把握以下几点：
政府与营运机构之间、营运机构与被投资企业之间，是出资人与被投资企业的
关系，主要依照《民法通则》、《公司法》等法律、法规规范各自的行为。
营运机械转让其投资企业产权的收入，由营运机构收取和管理。营运机构应依
法运用多种融资形式和渠道，通过资本市场筹集和利用社会资金，发展多元投资主
体的公司，扩大所支配的社会资本规模?
营运机构国有资本收益的运用，由营运决策会议决定，用于增加国有资本的再
投入。国有资本收益由政府财政部门单列帐户，专款专用，暂不纳入财政预算管理，
接受财政部门的监督。
本级政府新增国有资本投入，由本级政府营运决策会议纳入营运体系统一营运，
不向营运机构以外的企业投资。
按照国有经济的发展战略和布局的要求，营运决策会议和营运机构依据产业政
策和地区发展规划，调整国有资本结构。营运机构在组建过程中和组建之后，应加
大所投资企业联合、兼并、重组、收购和破产的力度，调整资本结构、产业结构和
企业组织结构，盘活存量资产。
六、统筹安排、综合协调，推进相关的各项改革
１７．国有企业加快公司制改造的步伐。营运机构所投资的企业应按照现代企
业制度的要求进行改制，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，其企业
组织形式一般为公司制公司。
１８、营运机构根据优化资本结构的需要、产业政策规定和市场要求，发展独
资、控股、参股企业。营运机构直接出资的一般应是大型企业、重点企业，行业骨
干企业和以众多中小企业为成员的集团公司。营运机构投资的企业要切实搞好改制、
改组、改造工作，加强企业管理，正确处理企业与职工的关系，充分发挥全体职
工的积极性。
１９、转变政府职能，调整行政机构。政府面向全社会进行管理，不直接干预
企业的经营活动。分解和移交政府专业经济主管部门的职能，将行政管理职能移交
给综合经济部门，行业管理职能移交给行业管理机构，社会管理职能移交给有关政
府部门或社区组织。
２０、进行投资体制改革。营运体系的国有资本收益、产权转让收入的再投资，
由营运体系自主决定，必需纳入计划管理的实行计划管理；政府各种资本性投资
作为新增国有资本的，交由营运体系统一营运。
２１、改革人事、劳动制度，搞好再就业工作。将出资人依法选择企业领导人
和企业领导人依法选择管理者同党管干部的原则结合起来，建立企业领导人和管理
者择优任用、优胜劣汰的机制。落实《劳动法》，建立双向选择的用工制度，把建
立营运体系与发育劳动力市场结合起来。做好企业富余人员的分流和再就业工作。
推动社会保障制度的改革，切实减轻企业的负担。
２２、发育资本市场，发展产权交易，提高企业融通资金的能力。积极利用股
票、企业债券、投资基金等融资形式，吸引国内外更多的资金，增加对企业的投入；
通过培育主体，完善规则，规范行为，促进资本市场健康发展。
七、明确国有资产行政主管部门的职责，健全国有资产管理、监督体系
２３、国有资产管理、监督体系与营运体系是两个不同的体系。在国有资产管
理、监督体系中，政府行使的是行政管理的职能，管理、监督的是本行政区域内由
当地管理的全部国有资产。在营运体系中，政府行使的是出资人的职能，营运的是
本级政府所属或所投资企业的国有资本。国有资本是一种特殊形态的国有资产，国
有资产的管理、监督体系应包括对国有资本的管理和监督。
２４、建立健全政府的国有资产管理、监督体系。政府国有资产行政主管部门
和其他部门在职权范围内分别行使国有资产的管理、监督职能。各部门应加强联系，
密切配合，把握关键，形成合力，依法强化国有资产管理、监督。
２５、各级国有资产行政主管部门作为本级政府的职能部门，根据国务院统一
规定，分级对本行政区域内的全部国有资产实施行政管理和监督。
２６、国有资本营运情况要按有关规定，接受有关权力机构的监督；
加强社会监督，充分发挥市场中介组织、新闻媒介、社会舆论和群众的监督作
用；
在营运体系内，建立和完善出资人的管理监督制度、企业内部管理监督制度和
职工民主监督制度。
八、根据实际情况制定改革的方案和步骤
２７、认真做好试点的准备工作。
统一思想，提高认识，转变观念。认真学习党的十四届三中全会《决定》、五
中全会《建议》和八届四次人大会议通过的《纲要》等文件，用党中央、国务院的
精神统一认识。进一步转变观念，提高对国有资本营运体制改革的必要性、重要性、
复杂性、探索性的认识。
做好各项基础性工作。在国有企业清产核资的基础上，按照年度财务会计报表，
核实每个企业国有的实收资本数量；按国有企业财政隶属关系，分别核算出县（
区）以上各级政府营运的国有资本总量及其在各个部门的分布，建立明细帐。
组建国有资本营运体制改革试点领导机构，负责国有资本营运体制改革工作；
成立专门的工作班子，拟定国有资本营运体制改革方案，充分征求各方面的意见，
报政府批准。
进行广泛宣传，动员各个方面积极参与改革；组织各种培训，使参与改革的政
府部门负责人、工作人员和企业领导人认清改革的目的和任务，掌握改革的指导原
则和内容，特别是要熟悉改革方案，明确自己的责任，及时解决遇到的实际问题。
２８、积极推进、落实各项改革措施。
组建营运决策会议及其服务机构，按照明确出资人职责和建立法人财产制度的
要求，建立和健全营运决策会议和营运机构的工作制度，明确营运决策会议和营运
机构的权利与义务，理顺它们与政府有关部门的关系。
把建立营运体系和实施经济发展和结构调整规划结合起来，分类分批成立营运
机构，划清营运机构营运国有资本的范围，明确营运机构的责任和考核办法。
根据本地实际情况，也可以通过调整出资关系的办法，将市属国有小企业下放
到区（县）一级，由区（县）政府作为其国有资本的出资人。
２９、初步建立国有资本营运体系。
营运决策会议和营运机构按新的方式运作，制定各项规则，把营运方式制度化。

已成立的营运机构要调整国有资本存量结构，提高国有资本营运效率。根据实
际需要，继续组建新的营运机构，逐步涵盖由本级政府营运的全部国有资本。
３０、进行国有资本营运体制改革的试点，任务艰巨，意义重大。在实践中，
应按照建立社会主义市场经济体制总目标的要求，从本地实际出发，采取多种形式、
多种办法进行探索，总结经验，不断完善。

河北省沧州市人民政府


关于加强城镇土地资产管理的若干规定

　　
沧政发〔2007〕14号 2007年10月19日

　　



　　

第一条 为认真贯彻国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》，进一步规范土地市场秩序，防止国有土地资产流失，维护土地权利人利益，依据有关法律法规和省政府有关文件，结合我市实际，就加强城镇国有土地资产管理，制定本规定。

　　

第二条 坚持市、县两级政府对土地的集中统一管理。新华区、运河区、沧州经济技术开发区、渤海新区核心区的土地由市政府统一规划、统一计划、统一管理、统一资源配置。

　　

第三条 要高度垄断土地一级市场。进一步完善土地收购储备制度，经营性用地和工业用地必须实行招拍挂供地。对已完成征收、收回（购）程序并支付补偿费的土地，要及时清场、入库，并按计划供地。

　　

第四条 要规范搞活土地二级市场。国有土地使用权转让、租赁、抵押、拍卖、赠与或交换等交易行为，必须进入土地交易市场公开进行，严禁私下交易。国有土地使用权首次转让必须符合法律规定和合同约定的条件。

　　

第五条 严厉打击土地隐形市场和黑市交易，对未经批准非法转让土地造成国有资产流失的案件，要依法严肃处理，相关责任人涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

　　

第六条 国土部门要定期开展存量土地调查，清理闲置土地，建立台帐。对批准的项目用地不按时开工建设或中途停工以及建成后停止使用等情形造成土地闲置的，要依法处置。

　　

（一）占用耕地的非农业建设项目用地自批准之日起一年未动工建设的，由县级以上国土部门按每平方米10元征收土地闲置费；以出让等有偿使用方式取得的房地产开发用地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，征收相当于土地出让金20%以下的土地闲置费。连续两年未使用的，无偿收回土地。

　　

（二）对各类闲置土地，一律由政府土地储备机构收回（购）处置。要加大废弃建设用地的复垦置换工作力度，保障城市基础设施和重点工业项目用地需求。

　　

第七条 规范改制破产企业土地处置，防止违规变卖划拨土地。

　　

（一）国有企业破产时，其划拨土地一律由政府收回储备，不得通过拍卖、变卖地上建筑物等形式规避土地使用权招拍挂。破产企业土地处置收益等要上缴财政部门，存入专户、统筹用于破产企业的职工安置。

　　

（二）本规定发布前经国资委（或县级以上政府和市直主管部门）批准，新企业已购买破产企业厂房设备和全部接收安置原企业职工的，在符合城市规划用地性质和执行工业用地最低价标准的前提下，可按遗留问题补办土地处置手续，其他情况一律停止办理。

　　

（三）在企业改制处置土地时，必须由其主管部门（对县级政府下属企业由县级政府）核实出具已落实职工身份置换和职工安置费用的证明文件，并提交银行出具的证明改制企业已将职工安置费用存入银行专户的文件，方可按改制政策配置土地。对已经按企业改制政策处置的土地，在政府收储时，其收地价格按改制时核定的价格加上已使用年期的银行贷款利息再扣减已用年期价格后的剩余价格计算。

　　

（四）不得借企业改制之机将非商住用地改为商住用地。企业申请将非商住用地改为商住用地的，一律由政府收回（购）储备。未经市、县（市）政府批准，司法机关、破产清算组不得对破产企业的划拨土地及地上建筑物进行变卖或委托中介机构拍卖。

　　

第八条 政府对收储的土地要逐步实行一级开发整理，以“净地”、“熟地”出让。集中连片的土地，要整体规划，成片开发建设规模小区，要面向全国招商引资。

　　

第九条 停止委托开发商垫资代建城市道路和其他公用设施。

　　

第十条 要科学编制全市年度用地计划，其中城镇土地收储计划和供地计划要与城市规划密切衔接，合理安排商品房、经济适用住房、廉租房、城市基础设施等各类用地供地数量。

　　

新增建设用地不得突破下达的计划指标，新增建设用地指标主要用于地方支柱产业、外资等重点项目。

　　

第十一条 严格控制划拨供地，必须划拨的，要严格控制供地数量。划拨地价要实行动态管理，除经济适用住房、廉租房、城市基础设施用地外，一般按照土地市场价格的60%确定。

　　

第十二条 各用地单位要严格按照批准的用途使用土地，不得擅自改变用途。划拨土地或其地上建筑物出租的，应将租金中所含土地收益上缴市、县（市）财政部门。其中党政机关、事业单位获取的租金，由财政部门负责收缴。

　　

第十三条 国有土地使用权出让时，必须由规划管理部门出具规划设计条件，逐步实行按修建性详规和楼面地价出让。

　　

第十四条 用地单位不得擅自改变已批准的规划条件。对非经营性用地项目，不再批准建设底层商业等经营性设施。不得在工厂厂区、行政事业单位办公区、学校校园等非商住用地范围内建造别墅式专家楼、成套住宅、宾馆和招待所等设施。

　　

特殊情况确需改变规划条件的，须经市规划审批会批准；用地单位须凭市规划审批会会议纪要及详细规划条件，到国土部门申办改变土地用途或用地条件的手续，补缴土地出让金差价后，方可到规划部门领取改变规划条件的项目批件。

　　

第十五条 项目单位申请改变用地规划条件的（不包括非经营性用地改经营性用地），须经市政府批准。改变规划条件后涉及需调整增加政府土地收益的，按相同级别土地市场最高价补缴出让金，否则政府依法收回土地使用权；非特殊情况不再批准增加规划建筑密度、建筑容积率等用地规划条件。

　　

第十六条 审批工业项目用地，要严格审核投资强度、建筑密度、容积率、非生产性用地比例等四项控制指标。对高耗能、重污染等不符合国家产业政策的项目，一律不供地。

　　

第十七条 工业项目扩建申请用地，原有用地未达到四项控制指标的，应利用原厂区进行扩建改造；原厂区不宜改造扩建或已规划为非工业用地的，应实行异地建厂，对原厂区土地由政府收回（购）储备，鼓励企业“退市进郊”。

　　

第十八条 工业项目要向工业园区集中，防止布局分散。各工业园区要划出一定比例土地并制定优惠政策鼓励建设标准厂房和多层厂房，对投资额小于2000万元（不含土地费用）的项目不单独供地，应通过租赁、购买标准厂房或利用存量土地等途径获得生产经营场所。

　　

第十九条 工业用地出让价格不得低于国家规定的工业用地出让最低价标准，且最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。对土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，且土地前期开发由土地使用者自行完成的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于国家规定工业用地出让最低价标准的60%执行。

　　

第二十条 严格实行土地出让金“收支两条线”管理。国土部门应当严格按照土地出让合同收缴土地出让金，缴存地方国库。财政部门要加强督导，确保土地出让金足额入库，严禁返还土地出让金。

　　

第二十一条 严格按法定程序依法征收、征用土地。

　　

（一）禁止任何用地单位与农村集体经济组织协商补偿标准、签订征地协议、直接支付征地补偿费用。

　　

（二）要按规定将征地补偿安置费及时拨付到位，严禁克扣农民利益。发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费要实行公示制度。有条件的地方，可通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民。

　　

（三）要加强对征地补偿安置费用分配和使用情况的监管，对于留给集体经济组织的征地补偿安置费支出，沧州市区实行“村申请、区审核、市财政审批”；各县（市）、渤海新区、市经济技术开发区，要实行“村申请、乡（镇）审核、县（市）、渤海新区、市经济技术开发区财政审批”。

　　

第二十二条 市县两级劳动和社会保障部门必须建立失地农民养老保险和最低生活保障制度，加强失地农民的就业培训，拓宽就业门路。

　　

被征地农民参加社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿安置费中直接缴纳。市、县（市）人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制，今后征地不再留地安置。

　　

第二十三条 规划部门要高起点编制“城中村”改造专项规划，分期成片集中开发。市县两级政府要制定“城中村”改造办法和优惠政策，引导鼓励房地产开发商积极参与“城中村”改造。

　　

第二十四条 要加强对房地产评估、资产审计等中介机构的行业管理，严格规范行业行为。中介机构出具的资产评估和资产审计结果，要做到公平、公正、真实。

　　

（一）对中介评估和资产审计事务机构违反国家规范标准和行业管理规定，出具虚假错误报告的，有关职能部门要进行严肃查处，对造成严重后果的，依法追究法律责任。

　　

（二）国资委、国土、房管、审计等职能部门和集体企业主管部门，对企业改制、破产及土地出让等各项资产处置中的资产清算、资产价值认定、债权核定、净资产核定，要高度负责、严格审核把关，防止企业虚报债务变相侵占国有资产。造成国有资产流失的，要追究有关部门的行政责任。

　　

第二十五条 加强用地审批后的监督管理，坚决杜绝利用编造的项目套取土地，囤积土地，谋取非法利益行为。要将非法批地、非法占地和非法低价出让土地案件，作为土地执法监察的重点，采取公开调查处理和媒体曝光的形式，加大查处力度。

　　

第二十六条 要建立联合执法机制。各级公安、监察、城管、国土等执法部门要各司其

　　

职，密切配合，形成强大的土地执法合力。

　　

第二十七条 严格实行土地管理问责制，各级政府和有关部门主要领导为第一责任人。严禁违法批地、严禁低价出让土地，对把关不严造成重大影响的，对本辖区内土地违法违规行为不制止、不查处或隐瞒不报、压案不查、敷衍塞责的，要追究地方政府主要领导和当地国土部门主要负责人的责任；对违法占地、擅自改变用途、非法交易等行为，要追究用地单位主要领导责任。

　　

第二十八条 成立沧州市土地资产管理委员会，强化政府对土地资产的统一监管。委员会负责对新增建设用地指标的分配使用、土地征收方案、土地储备计划、供地计划、旧城拆迁改造等土地资产管理中的重大事项进行集体审议决策，负责协调解决土地管理工作中的重点、难点问题。

　　

第二十九条 各县（市）要成立相应领导组织和工作机构，加强对本辖区土地资产的统一监管。

　　

第三十条 本规定自颁布之日起施行。