河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府令

政府令第64号


《郑州市公墓管理办法》业经1997年9月11日市人民政府第十一次常务会议审议通过,现予以发布施行。　

　　　　　　　　　　　　
市　长　陈义初


一九九七年十月六日



郑州市公墓管理办法

第一章　总　则

第一条　为加强公墓管理,根据《中华人民共和国殡葬管理条例》和《郑州市殡葬管理条例》,结合本市实际情况,制定本办法。
第二条　本办法所称公墓,包括经营性公墓、公益性墓地。
经营性公墓是指有偿提供骨灰或遗体安葬的公共墓地。
公益性墓地是指在土葬区为本村村民提供遗体或骨灰安葬的公共墓地。
第三条　凡在本市行政区域内建立、经营、使用公墓的单位和个人,均应遵守本办法。
第四条　在火葬区,提倡骨灰深埋、撒放等一次性处理,也可经批准有计划地建立经营性公墓。
在土葬区,应有计划地建立公墓性墓地。
第五条　建立公墓应贯彻节约用地和移风易俗的原则。
建立公墓实行总量控制。
第六条　市民政部门是本市公墓管理的主管部门,其所属的殡葬管理机构具体负责本市公墓的管理工作。
县(市)、区民政部门负责本行政区域内公墓管理工作。
第七条　土地、规划、公安、工商行政等有关部门和乡(镇)人民政府应当按照各自的职责,协同做好公墓管理工作。

第二章　公墓的建立

第八条　建立公墓应当遵循统一规划,合理布局,适度控制数量的原则。
市、县(市)民政部门应当会同当地、规划部门根据城市规划和村庄、集镇规划制定公墓发展规划,报同级人民政府批准。
第九条　建立公墓应当选用荒山瘠地、高亢地、低洼地、盐碱地等,不得占用耕地。
第十条　公墓墓地发芽距离风景名胜区2000米以外,距离铁路、公路和干河50米以外。
第十一条　建立经营性公墓的单位,应当向市、县(市)民政部门提出申请,经县(市)、区人民政府和市民政部门审核同意,按规定报经批准后核发《公墓经营许可证》。经营单位凭《公墓经营许可证》到工商行政管理部门办理注册登记,领取营业执照后,方可营业。
《公墓经营许可证》实行年度检验制度。
第十二条　申请建立经营性公墓的单位,应当向市、县(市)民政部门提交下列书面材料:
(一)申请报告;
(二)申请单位的资格证明;
(三)规划行政管理部门的审查意见;
(四)征用或占用土地的审批意见;
(五)可行性研究报告;
(六)审批机关要求提供的其他材料。
第十三条　在县(市)范围内建立公益性墓地应当经乡(镇)人民政府审核,报县(市)民政部门批准。
第十四条　经营性公墓占地面积不得超过10公顷,不得设立分公墓或公墓区。
申请扩大公墓用地面积的,应按照建立公墓的审批程序报经批准。

第三章　公墓管理

第十五条　公墓建立单位负责墓地的建设、管理和维护,
第十六条　公墓墓地应当保持整洁、肃穆。
公墓墓志应小型多样,墓区应合理规划、因地宜地进行绿化、美化,绿化面积不少于公墓占地面积的百分之二十,逐步实现园林化。
第十七条　禁止在公墓内建立家庭墓、宗族墓、活人墓。
公益性墓地建立单位不得对本村村民以外的其他人员提供墓穴用地。
第十八条　禁止出售寿穴,但为死者的健在配偶留作合葬的寿穴除外。
第十九条　经营笥公墓墓穴的墓主,应向公墓经营者交纳规定费用。
经营性公墓墓穴的墓主,不得擅自买卖、出租或以其他方式转让墓穴。
第二十条　公墓经营者应当从墓穴销售款中提取不低于百分之五的费用作为公墓维护费。
公墓维护费实行专款专用,专项用于公墓墓穴全部出售后的维修、养护,不得挪作他用。
第二十一条　禁止擅自改变经营性公墓的墓地用途。确需改变墓地用途的,应按审批程序报原批准机关批准。
经批准改变墓地用途需要搬迁墓穴的,申请单位应负责迁墓,并承担相应的补偿责任。
第二十二条　公墓经营者设立公墓业务代办服务机构,应当持《公墓经营许可证》向所在地市或县(市)民政部门提出申请,经批准到工商行政管理部门办理营业执照后,方可从事公墓业务代办活动。
公墓业务代办服务机构不得设立分支机构,不得代办非法经营性公墓的经营业务。
第二十三条　刊登、播映公墓业务广告的,公墓经营者应当向广告经营者和广告发布者提供《公墓经营许可证》。对不提交《公墓经营许可证》的,广告经营者和广告发布者不得刊登、播映。
第二十四条　公墓经营者及公墓业务代办服务机构,必须使用市、县(市)财政部门统一印制的殡葬服务专用票据。
第二十五条　公墓经营者应按规定向市、县(市)殡葬管理机构交纳管理费。管理费由市物价部门按管理权限报经批准后执行。

第四章　罚　则


第二十六条　违反本办法规定有下列行为之一的,由市、县(市)、区民政部门予以警告,责令限期改正,并处以违法所得3倍以下或者10000元以上、30000元以下罚款:
(一)未批批准建立经营性公墓的;
(二)公益性墓地从事经营活动的;
(三)经营性公墓业务代办服务机构代办非经营性公墓的经营业务的。
第二十七条　未经批准建立公益性墓地的,由市、县(市)、区民政部门给予警告,责令限期补办手续;逾期不改正的,处以500元以上、1000元以下罚款。
第二十八条　违反本办法第二十二条规定,擅自设立公墓业务代办服务机构或者擅自设立分支机构的,由市、县(市)、区民政部门责令改正,给予警告,可处2000元以上、5000元以下罚款。
第二十九条　当事人对民政部门所作的行政处罚决定不服的,可依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》申请复议或提起诉讼。

第五章　附　则

第三十条　利用外资建设的公墓,依照《中华人民共和国殡葬管理条例》和国家有关规定实施管理。
第三十一条　本办法由市民政部门负责解释。
第三十二条　本办法自发布之日起施行。



□ 中国人民大学法学院证据学研究所所长 何家弘


（一）


1998年春天，我参加了侦探小说作家联谊会组织的武夷山采风活动，然后又作为中国-欧盟高等教育交流合作项目的受益人，到法国的埃克斯-马赛大学法学院做访问学者。在此期间，我收集积累素材并进行初步创作，后来于暑假期间完成了一部解读证据法学的小说——《黑蝙蝠·白蝙蝠——证据的困惑》，由贵州人民出版社于1999年出版。在该书中，我借当事人之口，系统讲述了证据法学的内容，特别介绍了一些外国的证据制度和规则。在当时，这是一部很有特色的小说，对于普及证据法学的知识也发挥了一点作用。


十多年过后，当我要修订这部小说的时候，发现那些证据法学的内容已有些过时，而且会削减读者阅读犯罪悬疑小说的兴趣。于是，我决定尽可能删除那部分内容，仅保留基本的故事框架。另外，正在把这部小说翻译成法文出版的法国黎明出版社编辑在来信中说，法国读者很喜欢小说中的“洪钧-宋佳组合”，希望在这部小说中能再次看到他们的身影。于是，我让宋佳走进了“武夷山疑案”的审判法庭，也算是满足了读者的一个愿望。修订之后，这部小说的名字也改为更符合创作本意的《无罪谋杀》。


刑事司法有一个美丽的传说，那就是“既不冤枉一个好人，也不放纵一个坏人”。但是，在任何国家的刑事司法制度中，这都是做不到的。从这个意义上讲，刑事错案的发生具有不可避免性，只是或多或少的问题。在当今世界，不仅法制不太健全的国家有刑事错案，譬如中国，法制比较健全的国家也有刑事错案，譬如美国。自20世纪90年代中期开始，美国的许多州都建立了“无辜者中心”，通过“无辜者行动”对可能错判的案件进行复查，至今已通过DNA检验，发现并纠正了约380起错案。


（二）


2011年4月7日至11日，我应邀到美国的辛辛那提市参加了“2011年无辜者协作网研讨会——错判的国际探索”，并在会上做了关于中国大陆地区刑事错案问题的主题发言。在研讨会上，来自墨西哥的代表罗伯托·赫尔南德兹放映了他执导拍摄的一部纪录片，披露了墨西哥刑事司法制度存在的问题。该片名为《有罪推定》，其寓意发人深省。


2012年8月7日至8日，“预防刑事错案国际研讨会”在吉林省长春市顺利举行。此次会议由中国人民大学刑事法律科学研究中心和吉林大学法学院共同主办，主题是“完善司法制度，预防刑事错案”，来自中国大陆地区的150多位专家学者，以及来自我国香港地区、澳门地区、台湾地区和美国、英国、挪威等国家的16位代表参加了研讨会。预防刑事错案，需要改良我国的诉讼制度，例如转变刑事庭审虚化的现状和改良陪审徒有虚名的制度，也需要完善我国的证据制度，例如明确犯罪嫌疑人、被告人有权保持沉默和细化非法证据排除规则。另外，司法人员还必须转变司法观念。


司法观念是指司法人员在实践中逐渐积累形成并指导其行为的思想、观点和心理状态。就刑事错案的预防来说，司法观念的转变包括十个方面：（一）从一元片面的价值观转向多元平衡的价值观；（二）从权力本位的司法观转向权利本位的司法观；（三）从长官至上的司法观转向法律至上的司法观；（四）从军事斗争的司法观转向文明公正的司法观；（五）从暗箱操作的司法观转向公开透明的司法观；（六）从偏重实体的公正观转向实体和程序并重的公正观；（七）从有罪推定的办案观转向无罪推定的办案观；（八）从侦查中心的程序观转向审判中心的程序观；（九）从查明事实的办案观转向证明事实的办案观；（十）从倚赖人证的证明观转向重视科学证据的证明观。


刑事案件都是发生在过去的事实，司法人员不能直接去感知，只能通过各种证据去间接地认识。由于多种因素的影响和限制，司法人员的这种认识无法保证百分之百的准确。因此，无论是侦查人员还是预审人员，无论是检察人员还是审判人员，他们就案件事实所做出的决定都难免出现误差。这是理论和实践都已经证明了的事情。


从办案的客观结果来看，误差有两种情况：一种是把有罪者当成了无罪者。于是，该抓的没抓，该关的没关，该起诉的没起诉，该判刑的没判刑，总之，是放纵了坏人。另一种情况是把无罪者当成了有罪者。结果，不该抓的抓了，不该关的关了，不该起诉的起诉了，不该判刑的判了刑，总之，是冤枉了好人。为了简便，我们可以把前者统称为“错放”，把后者统称为“错判”。


在案件中证据不足的情况下，办案人员面临两难的选择。放吧，可能放纵坏人；判吧，可能冤枉好人。当然，有人会说，继续调查嘛，案情总能水落石出，但是，受人力、物力、时间等客观条件的限制，继续调查只是一句空谈，或者是一厢情愿。换言之，有些案件就是无法查至水落石出。在这种情况下，办案人员的选择在很大程度上反映了他们的司法观念。


（三）


我们的民族传统似乎是宁愿“错判”也不要“错放”的。诚然，我们无论在法理上还是在道义上都坚决反对“宁可错杀三千，也不放走一个”的口号，但是，让我们接受西方那种“宁可错放十个，也不错判一个”的观点亦有困难。有人认为，让有罪者逃脱处罚是使社会利益受到损害，而让无罪者错受处罚是使个人利益受到损害。两相比较，后者的损害轻于前者。换言之，如果一定有错的话，那么这错误最好由个人承担。社会利益高于个人利益！


我并不反对个人利益服从集体利益。但是，人们在比较“错放”与“错判”的危害时，犯了一个“计算上的错误”。实际上，“错放”只是一个错误；而“错判”很可能是两个错误。“错放”只是把一个有罪者错误地放到了社会中；而“错判”则在错误地处罚一个无罪者的同时，还可能放纵一个真正的罪犯。2010年震惊中国的赵作海冤案和2013年颇受关注的“浙江张氏叔侄冤案”都是很好的例证。另外，错判还有一个严重的潜在危害，那就是使社会公众丧失对司法乃至国家的信念！由此可见，“错判”的危害要大于“错放”的危害。因此，在案件事实处于模糊状态时，办案人员的选择应该是宁可“错放”也不要“错判”！这正是无罪推定原则的一项基本要求。


于是，我在《无罪谋杀》的题记中写到：“在刑事诉讼中,任何人在被法院依法判定有罪之前,应该先被假定为无罪者,然后由公诉方承担证明责任。被告人既不承担证明自己无罪的责任，也不承担证明自己有罪的义务。如果公诉方不能用确实充分的证据证明被告人有罪，法院就应判被告人无罪。简言之，疑罪从无。”