福建省人大常委会


福建省人大常委会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定

　　《福建省人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》已由福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2010年5月27日通过，现予公布，自公布之日起施行。
　　
　　
福建省人民代表大会常务委员会
　　
　　2010年5月28日
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福建省人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定

　　
　　为贯彻中央关于深化司法体制改革的精神，监督并支持全省各级人民检察院依法开展对诉讼活动的法律监督工作，构建有利于维护司法公正和司法权威的诉讼监督工作机制，保证国家法律的正确实施，服务和保障海峡西岸经济区建设，依照宪法和法律的规定，特作以下决定：
　　
　　一、全省各级人民检察院应当忠实履行宪法和法律赋予的法律监督职责，把加强法律监督、维护公平正义作为检察工作的根本任务。在党的领导和人大及其常委会的监督下，进一步增强监督意识，完善监督工作机制，增强监督工作实效，全面加强对刑事、民事、行政诉讼活动的法律监督。
　　
　　二、全省各级人民检察院应当针对影响执法和司法公正的突出问题，切实加强法律监督。坚决纠正刑事案件有案不立、违法立案、违法采取强制措施和强制性侦查措施等问题，切实防止刑讯逼供、暴力取证、超期羁押等违法行为；严肃查处执法、司法过程中的徇私舞弊、贪赃枉法、渎职侵权等职务犯罪；大力加强对民事、行政诉讼活动的法律监督，畅通申诉渠道，依法受理和认真审查当事人申诉，保护当事人合法权益；防止和纠正刑罚执行和监管活动中体罚虐待被监管人以及违法减刑、假释和违法采取暂予监外执行措施等问题，促进严格执法和公正司法。
　　
　　三、全省各级人民检察院应当进一步加强自身建设，严格执行《中华人民共和国检察官法》，按照政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的要求，建设一支高素质的检察队伍，做到严格、公正、文明、清廉执法，不断提高依法履行法律监督职责的能力和水平。严肃查处检察人员的失职渎职行为。完善和落实检察机关内部监督制约机制，加强对直接受理的职务犯罪案件初查、立案侦查、审查逮捕和审查起诉活动的监督，强化上级人民检察院对下级人民检察院执法活动的领导和监督。深入推进检务督察，自觉接受公安机关和人民法院的依法制约。深化检务公开，主动接受社会监督和舆论监督。深化人民监督员制度改革试点，推进人民监督员制度规范化。及时总结对诉讼活动的法律监督工作的经验，加强理论研究，推动对诉讼活动的法律监督工作的创新与发展。
　　
　　四、全省各级公安机关和人民法院、司法行政机关，应当严格依照法定权限和程序行使职权，依法接受和配合人民检察院的法律监督。对人民检察院法律监督中开展的有关调查工作，应当予以支持配合。对人民检察院以检察建议、纠正违法通知书等形式提出的监督事项，应当认真办理，及时答复。涉及违法的，应当坚决依法处理，并健全相关制度，完善预防机制。
　　
　　公安机关应当建立完善与人民检察院的信息通报制度，定期向人民检察院通报发案、立案、破案、撤案、刑事拘留、刑罚执行和监管情况，逐步实现刑事案件信息网络互联互通。释放被逮捕的人或者变更逮捕措施、另案处理、退回补充侦查后自行处理的，应当依法及时通知人民检察院。对人民检察院退回补充侦查并提出具体意见的，应当认真开展补充侦查。对人民检察院提出的纠正违法搜查、查封、扣押、冻结的意见，应当及时处理并反馈。探索建立侦查人员、鉴定人出庭对案件情况作必要说明的制度。
　　
　　人民法院应当依照法定程序及时审理人民检察院提起的抗诉案件，原判决、裁定确有错误的，要依法纠正。对人民检察院建议再审的案件，应当及时审查决定是否启动再审程序，并通知同级人民检察院。对刑事公诉案件中决定以不开庭方式审理的上诉案件和自行提起再审的案件，应当及时通知同级人民检察院，改变原判决结果的，应当及时将裁判文书送达同级人民检察院。对决定开庭审理的减刑、假释案件，应当在开庭前通知有关人民检察院，并及时送达裁定。释放被逮捕的人或者变更强制措施的，应当及时通知人民检察院。切实规范法官的自由裁量权，积极推行在法庭审理程序中纳入人民检察院的量刑建议；会同人民检察院逐步明确、完善对民事调解和民事执行的法律监督的范围、程序和措施；探索开展公益诉讼、督促起诉、支持起诉等活动；落实检察长列席同级人民法院审判委员会会议的制度。
司法行政机关应当向人民检察院通报刑罚执行和监管活动情况，健全与人民检察院的信息交换机制，逐步实现监管信息网络互联互通，积极配合人民检察院对刑罚执行的同步监督，进一步规范监管场所管理，依法惩处牢头狱霸，严防在押人员非正常死亡等问题的发生。决定暂予监外执行的，应当及时将相关材料送有关人民检察院听取意见。
　　
　　公安机关、司法行政机关应当自觉接受人民检察院对监外执行和社区矫正工作的法律监督，并会同人民检察院建立完善相关制度。
　　
　　五、全省各级人民检察院和公安机关、人民法院及司法行政机关应当密切工作联系和配合，及时协商解决司法、执法活动中遇到的重大问题。省人民检察院和省高级人民法院、省公安厅、省司法厅及省有关行政执法机关可以就具体司法或者执法事项依法制定操作规范，明确和规范调阅卷宗材料、调查违法、建议更换办案人、纠正违法、提出检察建议等监督程序，形成长效工作机制，妥善解决对诉讼活动的法律监督工作中出现的问题。
　　
　　六、全省各级人民政府应当支持人民检察院依法开展对诉讼活动的法律监督工作，切实保障检察经费，改善执法条件，督促相关行政执法机关积极会同人民检察院完善行政执法与刑事司法衔接机制。行政执法机关应当规范行政执法行为，与公安机关、人民检察院建立完善信息共享、联席会议、案件移送等工作制度，促进落实行政执法与刑事司法的有效衔接；对人民检察院查询涉嫌犯罪案件情况或者要求提供有关材料的，应当予以支持和配合；对人民检察院的检察建议，要认真研究处理，及时反馈。
　　
　　七、全省各级人大常委会应当通过听取和审议专项工作报告、对法律法规实施情况的检查、询问和质询等方式，加强对人民检察院开展对诉讼活动的法律监督工作的监督。对检察机关法律监督工作中存在的违法问题，要督促其依法纠正和处理。
　　
　　各级人大常委会对法律监督工作中的重大事项可以作出相应的决议、决定，为检察机关的法律监督工作创造良好的环境。
　　
　　各级人大常委会交由同级人民检察院办理的人民群众反映的涉诉问题，人民检察院应当认真办理，及时报告结果。
　　近年来，随着一些行政违法案件日益组织化、智能化、秘密化，采用常规的检查手段已经难以满足打击行政违法行为、制裁违法行为人的需要，于是刑事司法中的诱惑侦查手段越来越受到一些行政执法部门的青睐。这种行政执法，我将其称为“钓鱼式”行政执法。从目前我国行政执法的实际状况来看，在公安、交通、技监等行政机关的行政执法活动中，“钓鱼式”行政执法有不同程度的存在。
一、“钓鱼式”行政执法的概念

　 在刑事侦查活动中，诱惑侦查被当作一种正当的侦查技术和手段。广泛地应用于许多隐蔽性强、侦查难度大的案件，诸如贩毒、非法武器交易、走私等。诱惑侦查是指享有侦查权的警察、司法人员或他们的代理人为获得对某人提起刑事诉讼的证据，故意设置圈套，而诱使某人实施某种犯罪行为，待犯罪行为实施时或者结果发生后，当场对其进行拘捕的一种特殊的侦查手段和方法。“钓鱼式”执法，是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用，是指行政主体及其工作人员特意设计一些能诱发行政违法的情境，或者根据违法活动的倾向性向行政相对人或者其他调查对象提供实施的机会和相关环境条件，以此来收集相关证据和掌握相关信息，并对行政违法相对人作出相应的处理。

二、“钓鱼式”行政执法的特征

1、从性质上来看。“钓鱼式”行政执法是一种行政执法行为。行政执法是特定的行政主体为执行有关法律规范，依照法定职权。就特定的具体事项对特定的公民法人或其他组织作出的直接或间接影响其权利义务的行为。“钓鱼式”行政执法作为一种行政执法行为。与前述的诱惑侦查在性质上是完全不同的，诱惑侦查属于刑事司法行为。

2、从主体上来看，“钓鱼式”行政执法的实施主体具有特定性。与一般的群众举报相区别，“钓鱼式”行政执法的“钓鱼”者必须是享有行政调查权的公务人员或他们的代理人，因而。“钓鱼式”行政执法是在行政主体主导和控制下的一种执法活动。举报是《宪法》和法律赋予公民的一项广泛的民主权利，是公民的一种自发举动，是公民就行政违法行为向相应的行政主体进行检举和揭发的自发行为。当然，有些“钓鱼式”行政执法的诱使者是一般公民，但其是受行政主体的委托而进行的，其所实施的行为不是一种自发行为。

　 3、从客观方面来看，“钓鱼式”行政执法的手段具有诱惑性。行政主体在行政活动中享有行政调查权，行政调查可以公开进行，也可以暗中进行，也就是我们通常所说的明查暗访。“钓鱼式”行政执法是指行政主体在案件的调查阶段采取了诱惑调查的手段，即通过采取种种诱惑性手段，如提供实施行政违法行为的种种客观便利条件等，引诱被调查对象进行行政违法活动。正常行政执法活动中的明查暗访不使用诱惑性手段。是否采用诱惑性手段是一般行政执法与“钓鱼式”行政执法的最主要区别。

4、从主观方面来看。“钓鱼式”行政执法的实施者处于积极主动的态势。“钓鱼式”行政执法是特定的行政主体为破获特殊案件而积极主动地采取诱惑性手段，在案件调查阶段，被诱惑者的整个活动过程处于行政主体的严密监控之下，违法行为实施时或结果发生后，就是被诱惑者被抓之时，所有的调查取证工作也几乎同时结束，而且往往是在违法现场。这是“钓鱼式”行政执法的最大优点。

5、从针对的对象来看，“钓鱼式”行政执法针对的对象是不特定的相对人，不论其主观上有没有违法意图，但不包括已有一定证据证明有违法行为的相对人。如果行政主体在有一定证据证明行为人有违法行为但一直无法将其抓获的情况下，采取诱惑性手段将其抓获。然后以原先已有证据证明的违法行为对其作出处理，此时行政主体的执法行为并不是“钓鱼式”行政执法。因为在该种执法行为中，诱惑性手段本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的违法行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。

三、“钓鱼式”行政执法的基本类型

　 我国法学界认为，在刑事侦查领域，“犯意诱发型”与“机会提供型”是诱惑侦查的两种基本类型。

第一种类型“犯意诱发型”是指侦查人员自己或利用第三人促使被诱惑者产生犯罪意图继而实施犯罪。它的基本特征是：被诱惑者虽被侦查人员认为是犯罪嫌疑人，实际上其本身并无犯罪意图。而正是侦查人员自己或利用第三人采取了主动、积极的刺激行为促使他在强烈的诱惑下产生犯意，进而实施了犯罪行为。

第二种类型“机会提供型”是指针对被诱惑者已有犯罪意图，为了使其犯罪行为暴露并置于侦查人员的控制之下，侦查人员自己或利用第三人为其提供犯罪的机会或场所，由被诱惑者实施犯罪行为。“机会提供型”的最大特征就是，被诱惑者原本就有犯罪意图且有实施犯罪行为的极大可能，并非是在侦查机关的诱惑下才产生犯意，侦查机关只是为其设计了犯罪的时间与场所等，使其犯罪行为在“控制下完成”，从而达到人赃俱获的效果。就诱惑侦查而言，理论界还有“抓捕手段型”的分类。“抓捕手段型”是指警察在有一定证据证明行为人有犯罪行为但一直无法将其捉拿归案的情况下，采取欺骗性侦查手段将其抓获，然后以原先已有证据证明的犯罪行为要求起诉。在该种诱惑侦查中，诱惑侦查行为本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的犯罪行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。本人认为，就“钓鱼式”行政执法而言。“抓捕手段型”不能作为“钓鱼式”行政执法的类型之一。

四、“钓鱼式”行政执法的法理辨析

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，从六个方面规定了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效使民、诚实守信、权责统一。对照以上六方面的具体要求，笔者认为“钓鱼式”行政执法违背了建设法治政府的要求：

第一，“钓鱼式”行政执法不符合合法行政的要求。

合法行政要求行政机关从事执法活动必须有合法依据，但是查阅相关执法依据，我们无法找到“钓鱼式”行政执法的合法依据。与之相反，我们看到的是“钓鱼式”行政执法违法的依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查和收集有关证据。2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条明确规定：“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。江苏省公安厅制定的《关于办理卖淫嫖娼案件的指导意见》，明确提出严禁民警以诱导他人实施卖淫、嫖娼等方式查处卖淫嫖娼案件；调查取证时，应注意尊重和保护当事人的人格权、隐私权，防止侵犯人权等等。

　 第二。“钓鱼式”行政执法不符合合理行政的要求。

行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。对普通违法行为进行查处时采用诱惑性行政执法存在违反比例原则的嫌疑。在刑事诉讼过程中，诱惑性侦查的采取是非常谨慎的，通说认为，诱惑性侦查仅是一种补充性、特殊性的侦查手段，不能作为一种常规侦查手段，只有在无明显被害人案件、系列犯罪等案件中使用，而能够通过其他侦查方法查处的案件尽可能不通过诱惑侦查的方式实现，因为诱惑侦查会带来一系列的难以预料的法律后果。在对社会秩序构成最严重破坏的刑事案件的查处过程中，采用诱惑性侦查尚是如此谨慎和小心，有着适用范围的严格控制。而行政机关运用诱惑手段取证以证明相对人违法的行为，多数属于轻微的违法。这种轻微违法，其恶性程度远不及刑事犯罪那么严重。因此，“钓鱼式”行政执法存在违反比例原则的嫌疑。

　 第三，“钓鱼式”行政执法不符合程序正当的要求。

“钓鱼式”行政执法立案、调查、处理一气呵成，并且往往是由同一批执法人员来实施，与行政法的正当程序要求有较大出入。“钓鱼式”行政执法分为“连意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型。“违意诱发型”是先有诱惑，后有违法，再有调查，有时甚至是诱惑实施违法行为与调查同时进行，违背了先有违法事实后有立案调查的行政执法程序规定．其非正当性应无争议。但对于“机会提供型”。有人认为其并没有违反程序正当的要求。笔者认为，“机会提供型”同样缺乏正当性。试想，诱惑人员本可将处于萌芽状态的违法扼杀在摇篮之中为何偏要提供机会让其发生?这有何正当性?更何况，有违法倾向并不必然导致违法行为的发生。况且，在行政执法中。相对人有无违法的意图，作为外人又怎能知晓?理论上可以很清楚地区分“钓鱼式”行政执法有“违意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型，实践中实际上是无法辨别清楚的。

第四，“钓鱼式”行政执法不符合高效便民的要求。

从执法成本来看，行政执法的成本包括直接成本和错误成本。直接成本是指国家为实施该种执法活动而耗费的人力、财力、物力。相对于一般执法活动，“钓鱼式”行政执法的直接成本是较高的。实施诱惑的人员往往需要改名换姓，建立专门联络渠道，还需调动相当人力物力对诱惑活动加以监控等。错误成本是指由于实施诱惑的人员对本无违法意图的人实施了主动行为，诱使该人产生违法意图，并最终实施了违法行为而造成的对社会资源的无效益耗费以及无辜公民因陷入圈套而造成的机会成本的无效益使用。

“钓鱼式”行政执法的错误成本包括公共成本与私人成本两部分。前者指因“钓鱼式”行政执法导致的社会资源的无效益耗费；后者指本没有违法心理的行为人受诱惑实施了所谓的违法。造成了自己私人财富的无效益耗费。在其他行政执法活动中，有错误成本存在的可能，但其错误成本仅包含公共成本，而不会产生私人成本，因而，“钓鱼式”行政执法的错误成本就高于其他执法活动。这样，从直接成本与错误成本之和即总成本上来看。“钓鱼式”行政执法的总成本是高的。

第五，“钓鱼式”行政执法不符合诚实守信的要求。

从道德层面上探讨，对犯罪嫌疑人。尤其是严重犯罪的嫌疑人，使用具有一定欺骗性的侦查手段尚未逾越被普遍认可的国家机关的道德责任界限。因此具有一定的法律容许性。这是由犯罪行为对社会的危害性，与使用欺骗性侦查手段的负面影响两者之间相权衡而作出的价值和政策选择。就“钓鱼式”行政执法来看，执法的对象仅仅是行政违法嫌疑人，行政违法的社会危害性与犯罪的社会危害性有质的区别，对行政违法嫌疑人采用诱惑性调查手段超过了被普遍认可的国家机关的道德责任界限，损害了政府诚实守信的形象，其造成的负面影响要远远超出其带来的一丁点效益。