按建筑面积计收取暖费有悖法律公平
吕守用
[内容摘要]当前我国很多地方仍旧采用按建筑面积计收取暖费的做法，在很大程度上违背了法律的公平原则，本文从法律角度简要分析按建筑面积计收取暖费的不公平之处，希望能够促进我国取暖制度的完善及和计量方式的的合理化和透明化。[关键词]：建筑面积 取暖费 公平。
在当今社会主义市场经济的条件下，热能已经成为一种商品，而我国冬季北方城市供热在取暖费计量上，不少地方仍沿用多年来一直采取的按建筑面积计算和收取取暖费的办法，对这种办法虽然不少居民用户很长时间来也曾质疑其合理性和公平性，但是却很少有人正式的把这个问题从法律的角度的提出和分析，而这个问题至今也未从根本上得以解决。从商品交换的角度来看，供热双方的关系作为一种商品买卖关系，在取暖费其计算上按建筑面积计收取暖费确是有悖法律的公平原则。
众所周知，房屋的建筑面积包括实际使用面积和公用面积以及墙等所占用的平面面积，而在建筑面积的范围之内并非所有的地点都设有供热设施（其中包括楼道、阳台及厨房等）。因此可以把房屋的建筑面积分为实际供热面积和未供热面积，在未能按用户的实际用热量计收取暖费而采取按单位面积计价的情况下，用户的取暖费应按实际供暖面积计算，即：用户应纳取暖费＝单位面积的供热价格＊实际供热面积 ，这样计量至少从形式上来讲符合公平原则，若采取这种方法及收取暖费是相对公平的。但现阶段不少地方的在其收取暖费上采取的是用户经纳取暖费=建筑面积＊单位面积的办法。单位面积的供热价格是各地的物价行政部门制定的，不管各地的物价部门在制定供热价格的时候处于何种目的和考虑，但是计算供热计费面积采取按建筑面积计收取暖费的办法至少从形式上是显失公平的。
首先，阳台若是用户未采取封闭措施，其一般是直接置于户外的，其温度和室外大气温度是一致的；若是用户密封了阳台，阳台与室内也是有门窗相隔，而阳台上往往也未设有取暖设施（暖气片），其中的温度也是与室内存在着巨大的温差。简单的说就是阳台上未供暖，未供暖就意味着不会消耗供热的热能，显然对阳台计收取暖费是不合理的。同样用户房屋的供公用面积中其中楼梯所占的平面积是直接在室外的，也未设有取暖设施，当然也不应计收取暖费，其他未装设取暖设施的房间，若能达到规定的温度，对着这部分面积收取暖费当然可以，若达不到规定的温度，对这部分面积全额计收取暖费，显然不合理 。 合同法第五条规定：“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利，义务。”在按建筑面积计收取暖费的情况下对未供暖部位的面积计收取暖费，有违合同双方权利义务相一致原则，违背了合同的公平原则，损害了居民用户的合法权利。
不少地方的物价部门，在解释按建筑面积计收取暖费的原因时，说在制定供热价格的时候依据的是建筑面积定价的，若是按实际用热面积计收，单位面积的供热价格要比按建筑面积计收的价格要高。这种解释的合理性姑且不论，试问价格部门在制定供热价格的时候为何不采取实际用热面积作为计量依据，而是采取了让人极易产生质疑的建筑面积作为确定价格的依据呢？是因为技术上的原因还是出于别的目的。当然，也有不少城市的供热管理办法对阳台和未设供暖设施的部位采取按比例计收的办法，即按这些地方的建筑面积按一定比例（50%或30%）计收，这样比完全没有做区分的城市相较要公平的多。
在按建筑面积计收取暖费的情况下，在对用户室内的温度测量上，根据公平和权利义务相一致的原则，也就应该包括对阳台和未设供暖设施的部位的温度的测量 ，那么这里就存在一个很明显的问题：这些部位的温度显然是难以达到相关的供热管理办法所规定的供热温度，达不到相应的温度，用户就有权要求返还取暖费。在温度测量的范围上该怎样认定，各地的供热管理办法也没有明确的界定，而在实际中却很少对未设供热设施的部位的温度进行测量作为室温测量的组成部分。
其次、供热方在对用户交纳的取暖费的使用和供热质量上缺乏有效的监管，在用户的权益的保护上缺乏有效的保障。
从供热费收取和使用上来看以来这一直是一笔难算糊涂账，当今各地的集中供热大致包括直供和转供两种方式，所谓直供是指由公用热力生产单位直接管理的设施提供供暖服务；所谓转供是指由物业、居民、单位等自主兴建、自主管理的热交换站（以下简称自管站）进行供暖服务 。自管站是通过向热力生产单位购买蒸汽进行换热后向居民用户供暖的。在蒸汽的购买上，自管站县根据往年的蒸汽用量向热力生产单位支付一定比例的资金，在供暖期结束后，在岸蒸汽流量表上显示的用汽量依吨为单位向热力生产单位支付蒸汽费。由于自管站在一定程度上是自负盈亏的，从而导致有些自管站为了降低运营成本，通过控制自管站的蒸汽调节阀减少蒸汽的使用量（这也是导致暖气不暖的一个重要原因），减少向热力生产单位支付蒸汽使用费。通过这种偷工减料的行为降低服务质量，损害用户的用热权利，以达到获取暴利的目的。居民用户是按建筑面积支付取暖费，物价部门在制定供热价格的时候已经把供热方的合理利润包括在内，自管站为了自己的利益， 通过减少蒸汽的使用量而节省的资金归谁所有，各地相关供热管理规定或是办法上没有明确规定。其结果往往被相关的供热单位占有和侵吞。《中华人民共和国消费者权益保护法》第十条规定：“消费者在购买商品或接受服务时，有权获取质量保障、价格合理、计量准确等公平交易条件，有权拒绝经营者的强制交易。”。缺乏监管，用户的权益就无法得到保障，至少缺乏透明度。
按建筑面积计收取暖费，全天供热和按时供热的单位面积的供热价格是一样的，而供热所需的蒸汽量连由于供热时间的长短和供热温度的高低（比如，供热温度16度和20度）而有所不同，那供热单位的成本是不一样的，用户享有的供热质量上也是不同的。在这两者之间用汽量小而供热质量差的供热单位所获得的经济利益就多，在这里用户付出的一样的价格，所享受的供热质量确是不同的，从公平角度来讲，对供热质量差的用户来讲是不公平的。在供热关系中居民用户处于弱势地位，如何最大可能的保护居民用户的用热权益，需要相关的政府部门认真思考。
当下，也不少地方已制定和正在制定分户计量，按量计收取暖费的规定，逐步改进计量方式，公平用热收费，更好的适应公用行业高度市场化、居民需要日益多元化的要求,切实提高供热行业的服务质量,提高居民生活品质,保障居民用户合法权益,促进社会稳定和谐、文明进步。
市政府关于废止、宣布失效、修改部分市政府规章的决定
福建省厦门市人民政府
市政府关于废止、宣布失效、修改部分市政府规章的决定
厦门市人民政府令第127号
《厦门市人民政府关于废止、宣布失效、修改部分市政府规章的决定》已经2007年9月25日市人民政府第12次常务会议通过，现予公布，自发布之日起施行。
市长 刘赐贵
二00七年九月三十日
根据《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》（国办发200712号）要求，厦门市人民政府组织对现行有效的市政府规章进行了清理。经清理，决定对下列市政府规章分别予以废止、宣布失效、修改：
一、对下列厦门市政府规章予以废止：
1、《厦门市粮油市场管理规定》（市政府令第27号公布，第69号修正）
2、《厦门市土地监察及土地违法行为处罚规定》（市政府令第42号公布，第69号修正）
3、《厦门市农业环境保护办法》（市政府令第84号公布，第111号修正）
二、对下列厦门市政府规章宣布失效：《厦门市禁止无线移动电话并机规定》（市政府令第38号公布）
三、对下列厦门市政府规章进行修改：（一）《厦门市制止价格欺诈和牟取暴利的暂行规定》（市政府令第6号公布，第69号修正）
1、规章名称修改为：“《厦门市制止价格欺诈和牟取暴利规定》”。
2、第一条修改为：“为维护市场价格正常秩序，制止价格垄断、价格欺诈和牟取暴利行为，保护经营者和消费者的合法权益，保障社会主义市场经济的健康发展，根据《中华人民共和国价格法》等有关法律、法规，制定本规定。”
3、第六条修改为：“物价行政部门是制止价格欺诈和牟取暴利的主管机关，价格检查机构具体负责日常监督检查工作。法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”
4、第十条、第十五条中“允许上浮幅度”修改为“允许的合理幅度”。
5、第二十三条修改为：“违反本规定，由物价行政部门按照有关价格法律、法规、规章的规定予以处罚。”
6、删除第二十四条、第二十五条、第二十六条。
7、第二十七条修改为：“物价行政部门对价格违法案件举报者可按案件罚没收入的10%予以奖励，但每个案件一般不超过2000元。”
8、第二十八条修改为：“拒绝、阻碍国家工作人员依法执行公务，违反治安管理的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
9、删除第三十条。
（二）《厦门市水路运输管理规定》（市政府令第17号公布，第69号、第101号、第111号修正）
1、第三条修改为：“厦门市水路运输行政主管部门主管全市水路运输管理工作，市水路运输管理处根据本规定对本市水路运输业和水路运输服务业实施行业管理。”
2、第九条、第十二条、第十四条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条中的“交通行政主管部门”，以及第五条、第六条、第七条、第十六条、第十九条、第二十一条、第二十六条、第二十九条、第三十三条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条中“水路运输管理部门”，修改为“水路运输行政主管部门”。
（三）《厦门市防治机动车辆噪声污染规定》（市政府令第36号公布）第七条修改为：“机动车辆违反本规定在厦门岛内鸣喇叭的，由市公安交通管理部门处以20元以上200元以下罚款。”
（四）《厦门市水产品批发市场管理规定》（市政府令第47号公布，第69号、第101号修正）
1、第三条、第四条第二款、第十一条、第十三条中的“鱼市场管理处”修改为“鱼市场管理机构”。
2、第四条第一款修改为：“水产品进入我市批发都应在高崎水产品批发市场、中埔水产品批发市场及市政府指定的其他鱼市场内进行。”
3、第十二条修改为：“采购方采购水产品，应向市鱼市场管理机构交纳交易管理费。交易管理费最高不得超过交易金额的2%。在高崎水产品批发市场、中埔水产品批发市场及市政府指定的其他鱼市场内采购水产品的，按次缴纳；经批准在前述鱼市场外采购水产品的，按月缴纳。”
（五）《厦门市行政执法证件管理办法》（市政府令第61号公布）
第十条增加一款作为第二款：“市法制局可以采取统一考试、集中抽查等方式对申请办理证件注册的行政执法人员情况进行审查。”
（六）《厦门市水政监察规定》（市政府令第70号公布）
1、第七条修改为：“市水政监察机构负责湖里区、思明区的水政监察工作。湖里区、思明区的水行政主管部门协助市水政监察机构处理本辖区内的水政监察工作。同安区、集美区、海沧区、翔安区的水政监察机构，负责各自辖区内的水政监察工作，业务上受市水政监察机构的监督指导。对于案情重大、情况复杂、跨区域的水事案件应及时报告上级水政监察机构，必要时可请求上级水政监察机构协助处理。
重要的国有水工程管理单位可以根据同级水行政主管部门的委托，负责其工程管理范围内的水政监察工作。”
2、第二十五条修改为：“拒绝、阻碍水政监察人员行使公务，违反治安管理的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
（七）《厦门市行政执法责任制暂行规定》（市政府令第92号公布）
1、规章名称修改为：“《厦门市行政执法责任制规定》”。
2、第二十条修改为：“各区人民政府制定规范性文件，应当于发布之日起15日内报市人民政府备案。市政府法制机构负责对报备的规范性文件进行审查，发现违法或者明显不当的，应当书面通知制定机关立即停止执行，并及时修正或者废止；也可以提请市人民政府直接予以变更或者撤销。变更或撤销规范性文件，应当制作变更或者撤销决定书。
市人民政府所属工作部门制定规范性文件，应当在发布之前将规范性文件文本以及起草说明和制定依据等材料一并提交市政府法制机构进行审查。未经市政府法制机构审查的部门规范性文件不得发布，擅自发布的部门规范性文件无效。”
本决定自公布之日起施行。
根据本决定对部分市政府规章作相应修改并对条文顺序作相应调整，重新公布。