论我国政府信息公开的原则

刘光明


一、“公开为原则，不公开为例外”的原则

　　国外政府信息公开立法时，一般都没有规定主动公开政府信息的范围，而是确立一个“公开为原则，不公开为例外”基本原则。也就是说，政府机关拥有的与其行政权力运行相关的信息，原则上都是应当公开的，除非法律有例外规定。我国虽然没有明确地规定这一原则，但实际上《政府信息公开条例》中暗含着这一原则。《政府信息公开条例》一方面规定主动公开的基本要求、基本内容、重点内容以及依申请公开。另一方面也规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不能公开外，其他政府信息都可以公开。这两个方面已经体现“公开为原则不公开为例外”的原则。我国之所以这样规定主要是考虑增加政府信息公开的主动性、时效性针对性防止行政机关把一些重要的信息不予公开或者公开随意性。所列举的主动公开的范围，大都是群众关心的问题，明确主动公开的内容也有利于有降低公开成本。[1]政府信息公开条例第二章专门对公开范围做出了规定，第九条概括地规定需要公开的政府信息应符合的基本要求；第十条、十一条、十二条是关于行政机关应当主动公开的条款。第十三条是关于行政机关依申请公开的条款。在政府信息主动公开的条款中，第十条列举了县以上各级政府及其部门重点公开政府信息；第十一条进一步列举了市、县人民政府及其部门应当重点公开的政府信息；第十二条列举乡（镇）人民政府应当重点公开的内容。根据条例第二章所列举政府信息的具体内容及要求，我们大体可以将政府信息概括为四类信息：一是有关行政机关职权法定的相关信息，如行政机关的法定职权范围、法定运行程序等；二是行政机关在行使其职权的过程中制作的信息，如行政机关制定的规范性文件（主要是行政机关执法解释性规范）、执法文书等；三是行政机关组成人员的相关信息，如行政机关公务人员的职务、性别年龄、学历、工作经历等信息；四是私人（包括法人、其他组织）的信息，如行政机关在具体行政行为中所掌握的行政相对人或者相关人信息。公开的政府信息一般不能涉及公民的个人隐私，法人或其他组织的商业秘密，除非权利主体同意或者行政机关认为如果不公开可能对公共利益造成重大影响的。涉及国家秘密的政府信息也不得公开。同时我国政府信息公开条例的第七条、第八条还规定，行政机关公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会安全，按照国家规定需要批准的政府信息，未经批准也不得发布。


二、“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则

　　在政府信息公开的实践中，常常遇到不同的行政机关同时掌握同一项政府信息，如果不明确该项具体政府信息的公开主体，则可能会产生责任不清，相互推诿，甚至拒绝履行政府信息公开义务的情况。如果笼统规定行政机关均有义务公开所掌握的政府信息，则又会导致多家行政机关重复公开同一项政府信息的局面，增加了行政机关公开政府信息的负担，造成了不必要行政资源浪费，有必要对行政机关公开政府信息的权限加以明确。因此，条例第十七条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”该款规定可以概括“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。但是在特殊情况下，一些关系国计民生、影响重大的政府信息，在公布前还要经过上级部门核实后统一对外发布，这种情况主要是突发公共安全时间信息、国家重要基础数据的发布。行政机关在发布这类信息时，应当按照有关法律法规的特殊规定执行。因此，条例第十七条第二款规定“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”


三、“公正、公平、便民”的原则

　　党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。为了贯彻依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要对依法行政提出六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。[2]政府信息公开作为一种行政行为，也应当符合这些依法行政的基本要求。笔者认为这些要求也就是在依法行政这个总原则下的行政权力运行的具体原则，也是政府信息公开过程中应当遵循的原则。但是政府信息公开行为又具有自身特点，我国政府信息公开条例第五条规定行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。该条是关于我国政府信息公开的基本原则的规定。[3]该原则的基本含义就是要求行政主体在其所掌握的政府信息时不偏私、不歧视，按照法定的正义标准，排除一切不合法、不合理因素的干扰，禁止以双重、多重标准来区别对待具有相同情况的相对人。同时，在遵守法律规定时限，积极履行职责的前提下，采取尽可能便利的方式，为公众、公民法人和其他社会组织提供优质高效的服务。如条例中规定除非因公共利益确有需要或者当事人同意，否则不得公开损害商业秘密和个人隐私的政府信息；任何公民、法人和其他社会组织可以根据自身生产生活科研中的特殊需要，向行政机关申请获取相关的政府信息；公民、法人和其他社会组织有证据证明与自身相关的政府信息不准确的有权要求相关的行政机关改正；公民法人及其他社会组织认为行政机关不依法公开政府信息时可以向有关机关投诉、复议或提起行政诉讼；条例还规定在公民经济困难时可以减免相关费用以及为获取政府信息有困难的公民提供必要帮助，…等等。这些规定不但体现依法行政六项基本要求（或者称之为原则）而且还突出地体现“公正、公平、便民”的原则。

【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。

国家测绘局


关于印发测绘领域开展治理商业贿赂专项工作实施方案的通知
国测办字[2006]13号

各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，局所属各单位：
根据中央办公厅、国务院办公厅《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》，结合测绘工作实际，我局制定了测绘领域开展治理商业贿赂专项工作实施方案，现印发你们，请认真组织实施。

随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，我国测绘市场发展迅速，测绘企事业单位的市场观念和竞争意识不断增强，测绘市场管理工作逐步得到加强，促进了测绘事业的发展。同时也要看到，在测绘经营活动中还不同程度地存在违反商业道德和市场规则、影响公平竞争的不正当交易行为和商业贿赂问题。

不正当交易和商业贿赂，破坏测绘市场秩序，妨碍测绘行业公平竞争和资源合理配置，增加测绘企事业单位的成本，造成公有财产被侵吞，为粗制滥造和假冒伪劣开了方便之门，直接损害广大用户和消费者的合法权益。商业贿赂败坏行业风气，腐蚀党员、干部和测绘从业人员，成为滋生腐败行为和经济犯罪的温床。坚决纠正测绘经营活动中的不正当交易行为，治理测绘领域的商业贿赂，是加强测绘市场监管、规范测绘经营行为的客观要求，是加快建设测绘信用体系的需要，是维护广大人民群众切身利益、构建社会主义和谐社会的重要措施，是惩治腐败、推进党风廉政建设的重要内容。各单位、各部门要从政治和全局的高度，深刻认识商业贿赂的严重性和危害性，充分认识开展治理商业贿赂专项工作的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感。

各单位、各部门接到本通知后，要立即开展行动，按照党中央、国务院的统一部署，在地方党委和政府的领导下，结合本实施方案的要求，抓紧制定和完善工作方案，建立健全领导机构，采取切实有效的措施，认真组织开展治理测绘领域商业贿赂专项工作，促进测绘事业更好更快地发展。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家测绘局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇六年六月八日





测绘领域开展治理商业贿赂专项工作实施方案
为进一步规范测绘市场秩序，维护公平竞争，深入推进反腐倡廉工作，促进测绘事业健康有序发展，根据中央办公厅、国务院办公厅《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》（中办发[2006]9号），结合测绘工作实际，制定本实施方案。

一、总体要求和指导原则

测绘领域开展治理商业贿赂专项工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，全面贯彻中央纪委第六次全会、国务院第四次廉政工作会议精神和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，结合测绘工作实际，坚决纠正在测绘经营活动中违反商业道德和市场规则，影响公平竞争的不正当交易行为；依法查处违反法律法规，给予和收受财物或其他利益的商业贿赂案件；建立健全防治商业贿赂的长效机制。通过开展专项治理工作，使测绘领域的商业贿赂行为得到有效遏制，测绘经营行为和测绘市场秩序进一步规范，相关管理制度更加完善，测绘工作人员自觉抵制商业贿赂和廉洁自律的能力显著增强，促进测绘事业持续健康发展。

开展治理商业贿赂专项工作要坚持以下指导原则：

（一）坚持标本兼治，实行综合治理。要综合运用教育、经济、法律、行政等多种手段对商业贿赂进行治理，既要坚决纠正、从严惩治，又要深入探索有效预防的措施。

（二）统筹谋划部署，稳步有序推进。要通盘考虑，精心组织，既要立足当前、搞好专项治理，又要着眼长远、建立治理商业贿赂的长效机制，积极稳妥地把工作推向深入。

（三）明确工作重点，解决突出问题。严格按照党中央、国务院确定的治理范围和重点，认真完成有关各项治理任务。结合测绘工作的实际，重点解决在测绘工程项目的招标投标、发包承包，设备、装备、材料采购,测绘成果使用等环节的不正当交易和商业贿赂行为。

（四）严格把握政策，维护发展大局。要坚持政治、经济和社会效果的统一，既要区分正常的商业交往与不正当交易行为的政策界限，又要区分违纪违规行为与违法犯罪的界限；既要治理商业贿赂，又要保持正常生产经营，促进各项工作的开展。

二、对测绘领域不正当交易行为进行自查自纠

自查自纠工作按照动员部署、对照检查、整改落实、巩固成果等四个阶段进行。

（一）动员部署阶段（6月）。认真组织干部职工学习中央关于治理商业贿赂的有关文件，提高思想认识，把握政策要求，搞好宣传发动，营造工作氛围，制定工作方案，进行周密部署。

（二）对照检查阶段（7月至8月）。从三方面入手做好对照检查工作：一是全面调查摸底，摸清测绘领域商业贿赂存在的主要形式、易发环节。二是围绕测绘领域治理商业贿赂的工作重点，对测绘经营活动中的不正当交易行为进行检查。三是认真梳理总结，对自查出的问题进行归纳整理，深入分析问题产生的原因、规律和特点，明确重点，为整改做好准备。

（三）整改落实阶段（9月至10月）。针对自查中发现的问题，认真全面地进行整改。凡是能够马上整改的，要尽快见成效；整改需要一个过程的，要提出时限要求。要认真查找监管中的薄弱环节和漏洞，制定改进措施，落实整改责任，加强督促指导。

（四）巩固成果阶段（11月）。继续搞好整改，对应当解决而没有解决的问题，要集中力量加以解决；对暂时解决不了的问题，要作出说明；自查自纠效果不好的，要在主管部门的监督下重新进行整改。要抓好建章立制，重点制定和完善各项内部管理制度。要认真进行总结，确保自查自纠不走过场。

各级测绘行政主管部门在地方党委和政府的领导下，结合本实施方案明确的测绘领域治理商业贿赂工作重点，组织本地区从事测绘经营活动的企事业单位开展自查自纠工作。各单位要紧密结合自身实际，制定切实可行的自查自纠工作方案。

要把监督检查贯穿于自查自纠工作全过程，坚持经常性督促检查和重点抽查相结合。要坚持原则，防止走过场。对自查自纠不力的单位，要及时加以督导；对拒不自查自纠、掩盖问题的单位或个人，要从严处理。

对自查自纠工作中查找出的问题，要坚持实事求是，根据错误事实、情节轻重、影响大小和认识态度等，予以区别对待。对情节轻微的，以批评教育和自我纠正为主；对虽有问题，但能主动说清并认识错误的，可以依据有关规定从轻、减轻或免予处分；对普遍存在的问题，要结合纠风工作进行自查自纠。

三、依法查处商业贿赂案件

依法查处商业贿赂案件与自查自纠同步进行，相互促进。查办案件要注意把握以下几点：

（一）掌握案件线索。要向社会公开监督举报电话，畅通群众举报渠道，鼓励群众反映和举报商业贿赂行为。要对在自查自纠、检查抽查、群众举报中发现的商业贿赂案件线索认真进行分类登记、研究分析。

（二）查办大案要案。对性质恶劣、情节严重、涉案范围广、影响面大的商业贿赂案件，要依法从严惩处。严肃查处涉及国家公务员在商业活动中收受贿赂的行为。

（三）建立协作机制。在查处商业贿赂案件中，要与检察、监察、司法部门之间加强协调配合和沟通联系，建立情况通报、线索移送、案件协查和信息共享机制，形成治理商业贿赂案件的合力。

（四）严格把握政策。正确把握政策和适用法律，严格区分罪与非罪，坚持宽严相济。对主动交代并积极退赃的，依法从轻、减轻或免予处罚。

四、建立健全防治商业贿赂的长效机制

通过对自查自纠中发现的问题和商业贿赂典型案件的剖析，认真分析研究产生的深层次原因，加强教育，健全制度，强化管理，深化改革，建立防治测绘领域商业贿赂的长效机制。

（一）加强宣传教育。要开展多种形式的教育活动，引导测绘从业人员纠正错误经营观念，形成公平竞争、诚信求实的良好作风。加强测绘行政主管部门和测绘企事业单位工作人员的法律法规、纪律教育，加强廉政文化建设，增强自觉抵御商业贿赂的意识，通过典型案例开展法制宣传和警示教育，筑牢思想道德防线。利用《中国测绘报》和国家测绘局网站搞好相关宣传。

（二）完善法规制度。对有关测绘管理规定、市场监管措施和各种规范要求进行清理，并针对存在的制度性缺陷进行修订完善。围绕测绘行政审批、行政执法、政府采购等关键环节，建立健全遏制商业贿赂的规章制度。

（三）强化内部管理。测绘企事业单位要健全内控机制，加强对经营、采购、销售、项目预决算、招投标等重点环节和相关重点人员的监管，发现问题及时纠正。要自觉遵守相关法律法规、公平竞争规则和测绘职业道德，坚持依法经营，自觉抵制商业贿赂。

（四）深化体制改革。进一步深入清理和规范测绘行政审批事项，坚持依法行政，推行政务公开，畅通监督渠道，规范行政行为。转变政府职能，切实履行职责，严格测绘资质管理，加大监管力度，加大对无证测绘、非法经营和不正当竞争行为的打击力度，加强对测绘经营活动的监督。

五、切实加强对治理商业贿赂专项工作的组织领导

在测绘领域开展治理商业贿赂专项工作涉及面广，政策性强，工作难度大，要切实加强组织领导。

（一）健全领导机构，加强组织协调。国家测绘局成立治理商业贿赂领导小组，局党组书记、局长鹿心社任组长，党组成员、纪检组长罗兰和副局长谢经荣任副组长。领导小组成员由机关各司（室）主要负责人组成。领导小组办公室设在国家测绘局纪检监察室，由纪检监察室和行业管理司指派专人组成。各单位各部门要结合实际，成立领导小组，抽调专人组成工作班子，切实加强组织协调和监督检查。

（二）落实工作责任，精心组织实施。在测绘领域开展治理商业贿赂专项工作，按照属地管理和分级负责原则进行。国家测绘局各直属单位根据国家测绘局统一部署，在本单位党组（党委）领导下开展专项治理工作；各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，在地方党委和政府的领导下，结合本方案的要求，组织开展本地区测绘领域治理商业贿赂专项工作。各部门、各单位要制定治理商业贿赂专项工作方案，并将工作方案和工作机构、联系人及电话报送国家测绘局治理商业贿赂领导小组办公室（联系电话010-68339118）。

（三）采取有力措施，确保取得成效。各部门、各单位要切实做到思想认识到位、组织领导到位和工作落实到位。要定期报告工作进展情况，重要情况及时报告。国家测绘局治理商业贿赂领导小组将采取多种形式，对开展自查自纠、查处商业贿赂案件和建立健全长效机制等情况进行监督检查。按照“谁主管、谁负责”的原则和党风廉政建设责任制的要求，对措施不到位、工作不力、造成不良后果的，严肃追究相关领导责任。要接受社会监督，国家测绘局在政府网站上设立专门举报商业贿赂问题的电子邮箱（syhljb@sbsm.gov.cn），设立举报传真电话（010-88374401）。各级测绘行政主管部门也要向社会公布举报电子邮箱和电话。要把治理工作与业务工作结合起来，相互促进，协调发展，通过扎扎实实的工作，取得实实在在的效果。